A proposito della ricorribilità ex art. 111 comma 7 Cost.
avverso le sentenze dell’Alta Corte disciplinare
di Niccolò Ludovici
Sostituto Procuratore presso il Tribunale di Siena
1. Il nuovo art. 105 comma 7 prevede: “contro le sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata”
2. Molti autori hanno sostenuto che le suddette sentenze sarebbero pacificamente ricorribili in Cassazione ai sensi dell’art. 111 comma 7 Cost. il quale recita: “contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge. Si può derogare a tale norma soltanto per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra.”
3. Si tratta di affermazione che è meno pacifica di quello che sembra per le seguenti ragioni.
Il ricorso straordinario per cassazione ex art. 111 comma 7 della Costituzione
4. La parte dell’art. 111 comma 7 cost., che prevede il ricorso in Cassazione contro i provvedimenti sulla libertà personale, non ha niente a che vedere con il disciplinare dei magistrati ordinari.
Tale disposizione riguarda la materia penale nella quale è stato introdotto il rimedio del riesame nel merito dei provvedimenti sulla libertà personale da parte del c.d. tribunale della libertà, i cui provvedimenti sono a loro volta impugnabili in Cassazione.
5. La parte dell’art. 111 comma 7 cost., che invece interessa in questa sede, è quella per la quale è ammesso ricorso straordinario in cassazione per violazione di legge avverso tutti i provvedimenti definitivi e decisori a prescindere dalla loro veste formale (sentenza, ordinanza)[1].
Per decisorietà, la giurisprudenza della Cassazione intende l'idoneità alla risoluzione di una controversia in ordine a diritti soggettivi o status; per definitività, o «idoneità al giudicato» intende invece l'inesistenza di rimedi diversi dal ricorso ex art. 111 Cost.
La funzione della norma è quella di garantire che la Suprema Corte possa assicurare «l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge, l'unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni» (art. 65 R.D. 12/1941).
A livello procedurale, il ricorso straordinario in Cassazione è diretto ad una sezione civile della Suprema Corte e segue le regole del codice di procedura civile (v. art. 360 comma 5 cpc)
6. L’art. 111 comma 7 cost. non garantisce, in ogni caso, un doppio grado di giurisdizione di merito, né appare del tutto idoneo a fondare un vero e proprio diritto soggettivo all'impugnazione.
Tale strumento si colloca, cioè, al di fuori del sistema del giusto processo in senso stretto, costituendo, piuttosto, il fondamento storico della funzione nomofilattica della Cassazione.
Il ricorso alle Sezioni Unite civili della Cassazione avverso le sentenze della Sezione disciplinare del CSM nel sistema vigente.
7. Oggi la norma che consente il ricorso per cassazione avverso le sentenze della sezione disciplinare del CSM è l’art. 24 d. lgs. 109/2006 il quale afferma: “1. L'incolpato, il Ministro della giustizia e il Procuratore generale presso la Corte di cassazione possono proporre, contro i provvedimenti in materia di sospensione di cui agli articoli 21 e 22 e contro le sentenze della sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura, ricorso per cassazione, nei termini e con le forme previsti dal codice di procedura penale. Nei confronti dei provvedimenti in materia di sospensione il ricorso non ha effetto sospensivo del provvedimento impugnato.
2. La Corte di cassazione decide a sezioni unite civili, entro sei mesi dalla data di proposizione del ricorso.
Si tratta di una norma speciale che prevede che il ricorso per cassazione si redige in base alle regole del codice di procedura penale, viene diretto alle Sezioni Unite civili della Cassazione ed il relativo procedimento, una volta incardinato, segue le regole del Codice di procedura civile.
E’ evidente che il ricorso per cassazione attualmente proponibile avverso le sentenze della sezione disciplinare del Csm non ha niente a che vedere con il ricorso straordinario ex art. 111 comma 7 cost.
Le sentenze pronunciate in grado d’appello dall’Alta Corte sono pacificamente impugnabili con il ricorso straordinario ex art. 111 comma 7 cost.?
8. La questione coinvolge una serie di sotto-questioni che occorre porsi e che non paiono affatto scontate:
8.1. se le sanzioni che verranno emanate dall’Alta Corte disciplinare avranno natura amministrativa oppure se verranno interpretate come di diritto amministrativo punitivo, secondo i c.d. criteri Engels elaborati dalla CEDU[2]; tale aspetto inciderà sulla maggiore o minore necessità di tutele previste dal rito penale; qualora tali necessità aumentassero, il ricorso straordinario per cassazione redatto e regolato dal codice di procedura civile, potrebbe rivelarsi uno strumento inidoneo a consentire un adeguato controllo di legalità alla Suprema Corte.
8.2. se il ricorso straordinario per cassazione ex art. 111 comma 7 cost., che viene redatto ai sensi dell’art. 360 comma 5 cpc, sia lo strumento idoneo e compatibile per sottoporre al vaglio della Suprema Corte, tutte problematiche che riguardano la posizione di un magistrato ordinario che ha la veste di incolpato, il quale ha tutto l’interesse a far valere in giudizio i motivi di ricorso previsti dall’art. 606 cpp (delle controversie penali) piuttosto che quelli previsti dall’art. 360 cpc (delle cause civili);
8.3. se le sentenze dell’Alta Corte incideranno in maniera definitiva e decisoria su posizioni di diritto soggettivo e/o di status dei magistrati[3].
9. Quest’ultima questione è più complessa di quello che sembra, soprattutto alla luce del mancato coordinamento tra il nuovo art. 105 comma 2 cost. "La giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati, ordinari e requirenti, è attribuita all'Alta Corte disciplinare." e l’art. 107 comma 1 cost.: "I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione di ciascun Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall'ordinamento giudiziario o con il loro consenso"[4].
9.1. Il decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109, recante la disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati e delle relative sanzioni all’art. 5, rubricato sanzioni, stabilisce che il magistrato che viola i suoi doveri è soggetto alle seguenti sanzioni disciplinari:
-l’ammonimento;
-la censura;
-la perdita dell’anzianità;
-l’incapacità temporanea a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo;
-la sospensione dalle funzioni da tre mesi a due anni;
-la rimozione.
9.2. Stando alla lettera della riforma costituzionale art. 105 comma 2 e 107 comma 1 cost., sembra che le sanzioni (più gravi) che comportano la dispensa, la sospensione e il trasferimento dei magistrati ordinari non potranno essere emesse dall’Alta Corte, ma resteranno appannaggio dei due CSM[5].
E’ evidente che si tratta di un problema di non facile soluzione che dovrà essere affrontato in sede attuativa con le leggi ordinarie[6].
9.3. Il tentativo di soluzione a tale problema può incidere sulla definitività e decisorietà delle sentenze della Corte disciplinare e, quindi, sulla loro ricorribilità ex art. 111 comma 7 Cost.
Facciamo l’ipotesi che il legislatore ordinario adotti una soluzione per la quale, la Corte disciplinare emette la sentenza di sospensione dalle funzioni e il CSM è chiamato a recepire tale sentenza con una decisione formale ex art. 107 comma 1 Cost.
In tale evenienza, la sentenza dell’Alta Corte è definitiva e decisoria sulla situazione giuridica soggettiva del magistrato sanzionato? E’ direttamente ricorribile per cassazione ex art. 111 comma 7 Cost.?
La decisione di recepimento del CSM avrà margini di discrezionalità in merito?
Tale decisione potrà essere autonomamente impugnata davanti al TAR o potrà essere impugnata solo unitamente alla sentenza dell’Alta Corte disciplinare?
In quest’ultimo caso, sarebbe davvero possibile impugnare un provvedimento amministrativo con il mezzo del ricorso straordinario ex art. 111 comma 7 Cost.?
10. In conclusione, non mi pare che la riforma costituzionale ci consegni una granitica certezza che le sentenze emesse in grado di appello dall’Alta Corte disciplinare saranno sicuramente ricorribili per cassazione ai sensi dell’art. 111 comma 7 Cost.
[1] V. Cass. SS.UU., 30 luglio 1953, n. 2593, in Foro it., 1953, I, 1240 e poi successivamente sempre confermata, per la quale «a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 111 Cost., tutti i provvedimenti decisori, ancorché siano dichiarati sentenze non impugnabili o siano definiti ordinanze dalle leggi anteriori, sono impugnabili alla Cassazione per violazione di legge», dove nel concetto di «violazione di legge» si intendono tradizionalmente ricompresi anche i vizi della motivazione.
[2] CHIARELLI G., FEDERICI D., “La riforma costituzionale della magistratura e l’Alta Corte: le possibili conseguenze della sottrazione al CSM della potestà disciplinare. Verso una sanzione amministrativa “penale”?, in www.giustiziainsieme.it
[3] Un altro tema di approfondimento potrebbe essere proprio quello della situazione giuridica soggettiva incisa dal provvedimento disciplinare (se diritto soggettivo, interesse legittimo o entrambi) ma si tratta di questione che andrebbe valutata, caso per caso, a seconda delle sanzioni, di volta in volta, emanate e dei loro effetti giuridici nel caso concreto.
[4] Oggi, questa norma trova piena attuazione e corrispondenza nell’art. 13 d. lgs. 109/2006, rubricato trasferimento d’ufficio e provvedimenti cautelari, il quale stabilisce che la sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura, nell’infliggere una sanzione diversa dall’ammonimento e dalla rimozione, possa disporre il trasferimento del magistrato ad altra sede o ad altro ufficio quando, per la condotta tenuta, la permanenza nella stessa sede o nello stesso ufficio appare in contrasto con il buon andamento dell’amministrazione della giustizia.
La sospensione dalle funzioni, secondo quanto stabilito all’art. 10 consiste nell’allontanamento dalle funzioni con la sospensione dallo stipendio e il collocamento del magistrato fuori dal ruolo organico della magistratura. La rimozione, secondo quanto stabilito dall’art. 11, determina la cessazione del rapporto di servizio e viene attuata mediante decreto del Presidente della Repubblica.
[5] “L’Alta corte che pasticcio! La segnalazione di un nostro lettore” a cura della Redazione della Rivista www.giustiziainsieme.it
[6] SANDON F,, “Il paradosso dell'Alta corte dimenticata. Brevi osservazioni su Alta corte disciplinare e inamovibilità dei magistrati nella legge di riforma costituzionale della magistratura”, in www.giustiziainsieme.it