La c.d. separazione delle carriere che non c’è:
il mero adeguamento delle norme di ordinamento giudiziario alle “distinte carriere”
di Niccolò Ludovici
Sostituto procuratore presso il Tribunale di Siena.
1. La legge di riforma costituzionale pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 253 del 30 ottobre 2025, oggetto del referendum indetto per i prossimi 22 e 23 marzo 2026, consta di otto articoli.
Andando alla ricerca della separazione delle carriere, si scopre che tale dicitura nel testo della riforma non c’è e neppure nel titolo “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”.
2. L’unico dato che richiama tale concetto è l’art. 2 della legge di riforma, rubricato “modifica dell’art. 102 della Costituzione”. Il nuovo art. 102 Cost. avrebbe il seguente tenore: “La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario le quali disciplinano altresì le distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”
3. Per analizzare il senso della riforma, una possibile chiave di lettura può essere quella di partire dall’art. 8 della legge di riforma e cioè dalle “disposizioni transitorie”, il quale afferma: “Le leggi sul Consiglio superiore della magistratura, sull’ordinamento giudiziario e sulla giurisdizione disciplinare sono adeguate alle disposizioni della presente legge costituzionale entro un anno dalla data della sua entrata in vigore.
Fino alla data di entrata in vigore della legge di cui al comma 1 continuano a osservarsi, nelle materie ivi indicate, le norme vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale.”
4. “Adeguare”, secondo il dizionario della lingua italiana, significa “adattare a”, “rendere conforme a”. Quindi la questione sembra essere la seguente: cosa significa adattare/rendere conformi le norme di ordinamento giudiziario vigenti alle disposizioni della legge di riforma costituzionale?
Quali norme dell’ordinamento giudiziario vigente devono essere modificate e come, per potersi dire effettuato, l’adeguamento richiesto dall’art. 8 della riforma?
È una domanda alla quale solo il legislatore ordinario potrà dare una risposta. Ma non solo questo legislatore ordinario, ma ogni legislatore ordinario futuro.
Si tratta di una riserva di legge che effettua, in materia di ordinamento giudiziario, un rinvio mobile attraverso una clausola generica ed elastica (“sono adeguate”), che ci consegna, per il futuro, la possibilità per ogni legislatore di non ritenere le norme esistenti sufficientemente adeguate e di modificarle in nome di un meglio specificato concetto di adeguamento.
Questa riserva legale indeterminata mi pare già di per sé censurabile.
5. Ora, partendo dall’art. 8 e confrontandolo con l’unica norma della riforma che parla di “distinte carriere”, la reale portata della riforma, pare essere la seguente: le norme di ordinamento giudiziario vigenti “sono adeguate” alle “distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti” (nuovo art. 102 Cost.).
6. La riforma costituzionale si limita ad affermare che ogni futuro legislatore ordinario potrà decidere quanto distinguere le carriere.
Tuttavia, a ben vedere, questa possibilità era già concessa al legislatore ordinario.
A tal proposito basta richiamare Corte cost. 7 febbraio 2000 n. 37 e 16 febbraio 2022 n. 59, con le quali la Corte costituzionale aveva sancito che la nostra Costituzione “non contiene alcun principio che imponga o al contrario precluda la configurazione di una carriera unica o di carriere separate fra i magistrati addetti rispettivamente alle funzioni giudicanti e a quelle requirenti”.
7. Alla luce di ciò, allora, l’unico effetto innovativo della riforma non è la distinzione delle carriere (che è totalmente rimessa al legislatore ordinario, come lo era anche prima della riforma) ma il divieto, per il futuro legislatore, di (ri)configurare una carriera unica tra magistrati giudicanti e requirenti.
Tutto qui. Per il resto è tutto rimesso al legislatore ordinario.
8. Tutto dipende da cosa si intenderà per “distinte carriere”.
In primo luogo, la parola “distinte” è diversa dalla parola “separate”. La dicitura separazione delle carriere non è presente nella riforma costituzionale sulla quale andremo a votare e questo è un punto di non poco conto.
In secondo luogo, la costituzionalizzazione della parola “carriera” o “carriere” riferito ai magistrati crea qualche perplessità poiché l’art. 107 comma 3 cost. afferma che “i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni.”
9. Supponiamo che per carriera debba intendersi ex art. 105 cost. (secondo la nuova formulazione) “le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati.”
In questo caso, le norme sull’ordinamento giudiziario in vigore già disciplinano le distinte carriere dei pubblici ministeri, da un lato, e dei giudici, dall’altro. Basti pensare al fatto che sono diversi i rispettivi uffici direttivi e semidirettivi e diversi sono i criteri per accedervi (v. legge 150/2005 e D. Lgs. 160/2006).
Si dirà che è ancora consentito il passaggio di funzioni, seppur per una sola volta e a condizioni molto stringenti ([1]). Ma allora la domanda diventa: cosa significa adeguare le norme in vigore a questa riforma? Si potrebbe benissimo sostenere che, se viene abolita la possibilità di fare quel residuo passaggio di funzioni che è rimasto, a quel punto, le carriere sono definitivamente distinte. Allora, la riforma sarebbe già attuata ed il suo impatto potrebbe benissimo essere solo questo.
10. In definitiva, il sintagma “distinte carriere” non ci dice quanto si debbano modificare le norme in vigore per rendere distinte le carriere.
Se le carriere vanno intese come “le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti e le promozioni” (oppure con la riforma: “le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni), quali e quanti di questi elementi devono essere modificati per poter ritenere adeguate le norme in vigore alle disposizioni della nuova legge costituzionale: occorre fare regole autonome per ognuno di questi elementi per la magistratura requirente e giudicante, oppure, ne basta uno su quattro, due su quattro, tre su quattro?
11. A rafforzare il fatto che la riforma, di per sé, non separa le carriere vi è l’ulteriore considerazione che, ai sensi del nuovo art. 104, comma 1, Cost. “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente”.
Quindi, anche con la riforma i magistrati ordinari, tutti, continueranno a far parte di un unico ordine al cui interno, poi, si distingueranno in base alle carriere. La loro (permanente) comune appartenenza all’ordine della magistratura è un elemento che contribuisce a ridimensionare la riforma in punto di separazione delle carriere.
12. Quello che la riforma separa davvero è l’odierno unico CSM con la seguente operazione: all’interno del permanente unico ordine della magistratura verranno istituiti due CSM, il CSM della magistratura requirente e il CSM della magistratura giudicante. Ai due CSM così ottenuti, verrà tolta la giurisdizione disciplinare per assegnarla all’Alta Corte disciplinare (nuovo organo costituzionale, esterno al circuito del governo autonomo della magistratura).
13. A seguito di questa operazione il nuovo art. 104 comma 1, letto in combinato disposto con il nuovo art. 105 comma 2, recita come segue: “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, «(eccetto quello della) giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti (che) è attribuita all’Alta Corte disciplinare», ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente.”
La riforma costituzionale introduce, così, una vistosa deroga al principio di autonomia e indipendenza della magistratura ordinaria, sottoponendo la magistratura al controllo di una nuova giurisdizione speciale ed esterna (l’Alta Corte disciplinare), per la quale non sono state neppure esplicitate le garanzie di indipendenza dei suoi giudici.
14. In conclusione, mi sembra di poter affermare che la c.d. separazione delle carriere è più una narrazione che una realtà che trova riscontro nelle parole della legge costituzionale, mentre, la deroga espressa al principio di autonomia ed indipedenza della magistratura è una realtà che trova diretta conferma nel testo della legge ma non (altrettanta corrispondenza) nella narrazione dominante.
1
[1] Il passaggio di funzioni da requirenti a giudicanti e viceversa è oggi disciplinato dall’art. 13 d. lgs. 160/2006 che prevede una disciplina molto stringente:
1. Limite temporale e numero di passaggi: il magistrato può cambiare funzione una sola volta nell'arco dell'intera carriera; in precedenza, erano consentiti fino a quattro passaggi; il passaggio può avvenire solo dopo aver svolto almeno 9 anni di esercizio continuativo nella funzione di provenienza.
2. Vincoli territoriali (incompatibilità): il passaggio non è consentito se la nuova sede si trova: a) nello stesso distretto di Corte d'Appello dove si è prestato servizio; b) in un distretto compreso nella stessa regione; c) nel distretto giudiziario collegato a fini di procedimenti riguardanti i magistrati (determinato ai sensi dell'art. 11 c.p.p.).
3. Valutazione e Formazione: il passaggio è subordinato a un giudizio di idoneità professionale specifico per la nuova funzione, emesso dal Consiglio Superiore della Magistratura; inoltre, il magistrato deve frequentare e superare un corso di formazione specifico presso la Scuola Superiore della Magistratura.