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Magistratura Indipendente

ORDINAMENTO GIUDIZIARIO  

I consigli giudiziari nel governo autonomo della magistratura: un flash sulle attuali questioni aperte

  Giudiziario 
 mercoledì, 27 gennaio 2021

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di Bernadette NICOTRA, Giudice del Tribunale di Roma

 
 

Le brevi riflessioni che qui si propongono, stimolate dall’esperienza al Consiglio giudiziario presso la Corte d’appello di Roma, muovono dall’aver constatato che, dalle questioni delle progressioni in carriera dei magistrati con le valutazioni di professionalità fino a quelle dell’organizzazione degli uffici giudiziari con le variazioni  tabellari, molteplici sono gli snodi che cadono sotto il controllo del governo autonomo della magistratura.

Nella realtà dei fatti è dato riconoscere come il controllo sulla giurisdizione non possa essere operato in modo esauriente dal Consiglio Superiore della Magistratura, ma che solo chi è “territorialmente” in contatto con l’esperienza quotidiana degli uffici e dei magistrati interessati dall’attività di controllo può compiere in modo ben più oggettivo.

Da sempre, nello svolgimento delle funzioni amministrative strumentali all’esercizio della giurisdizione riconosciute dalla Costituzione al Consiglio Superiore della Magistratura, l’Organo di autogoverno si avvale dell’irrinunciabile collaborazione di organi elettivi decentrati costituiti presso ciascun distretto di Corte di Appello (i Consigli Giudiziari), ovvero presso la Corte di Cassazione (il Consiglio Direttivo), con competenze prevalentemente consultive.

Ad oggi, questi organi decentrati sono disciplinati dal d.lgs. 25/2006 come modificato dalla l. 111/2007.

Il d.lgs. 25/2006, nel delineare la nuova disciplina dei Consigli Giudiziari, ha introdotto alcune principali novità quali: l’istituzione di un organo “parallelo” ai C.G. distrettuali, il Consiglio direttivo presso la Corte di Cassazione; l’ingresso nei C.G. della componente “laica” di estrazione universitaria e forense. La successiva legge 111/2007 è invece intervenuta per eliminare alcune criticità del d.lgs. 25/2006: introducendo il sistema proporzionale per l’elezione dei componenti togati; incrementando il numero dei componenti in ragione delle dimensioni del distretto; eliminando la configurazione dei CG quali collegi perfetti attraverso l’introduzione di un quorum costitutivo e di uno deliberativo e, infine, ridefinendo le competenze dei Consigli giudiziari rispetto alle attribuzioni costituzionalmente riservate al C.S.M.

Oggi le attribuzioni assegnate ai Consigli Giudiziari li pongono  al “centro” del sistema del governo autonomo della magistratura e, come più volte ricordato dallo stesso C.S.M., i Consigli Giudiziari sono organi “compartecipi nell’esercizio dell’amministrazione della giustizia”.

E’ un dato di tutta evidenza, che il contributo offerto dai Consigli Giudiziari, quali fonti di conoscenza di ogni successivo provvedimento del C.S.M., in mancanza di osservazioni o controdeduzioni da parte degli interessati, riduce l’intervento/controllo del Consiglio Superiore, finalizzato alla delibera finale, ad una mera ratifica del parere espresso dal C.G., e ciò avviene perlopiù, nella materia delle progressioni in carriera dei magistrati e delle valutazioni di professionalità. 

 

Dal “diritto di tribuna” al diritto di voto.
Oggi, sulla materia delle valutazioni di professionalità dei magistrati, tornano ad agitarsi le  rappresentanze dell’Avvocatura che chiedono una partecipazione più penetrante nel procedimento di delibera dei relativi pareri.

E’ un tema, quello del “diritto di tribuna”, se non addirittura del diritto di voto, che periodicamente si ripropone, non solo per i progetti legislativi volti a riscrivere competenze e composizione dell’organo decentrato, ma, di  recente, anche per le ricadute mediatiche alle  proteste dell’Avvocatura a seguito della decisione del C.G. del distretto di Bari di revocare il cd. diritto di tribuna ammesso dal precedente Consiglio.

Queste tensioni sono da imputare alla mancanza di regole uniformi di funzionamento dei Consigli Giudiziari, cosa che sarebbe auspicabile attuare quanto prima al fine di pervenire ad una normativa omogenea a livello nazionale, così da porre freno alle prassi, non sempre condivisibili e in voga in taluni Consigli Giudiziari, come quella di riconoscere il cd. diritto di tribuna.

L’assenza di regole chiare e trasparenti sulla partecipazione dei laici alla fase valutativa dei magistrati continua, infatti, a creare ambiguità ed è sicuramente un tema “divisivo” perché riguarda il delicato equilibrio nei rapporti tra componente togata e laica all’interno dei C.G. e, soprattutto, tocca i delicati rapporti tra gli attori principali della giustizia, avvocati e magistrati.

La previsione di regole certe e omogenee in tutti i Consigli Giudiziari, contribuirebbe a favorire un clima di reciproca collaborazione funzionale ad una comune cultura della giurisdizione.

E’ bene ricordare che le riforme Castelli e Mastella hanno condiviso una particolare disposizione nella disciplina dei C.G e, cioè, quella secondo la quale “i componenti avvocati e professori universitari”, partecipano esclusivamente alle discussioni e deliberazioni relative alle competenze elencate all’art.15 c.1, lett.a),d), ed e), del d.lgs.25/2006 con un assetto a “geometria variabile”. Sicchè la componente laica, in base all’art.16 del decreto citato, può esercitare il diritto di voto in: materia tabellare, in materia di vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari del distretto, sulla formulazione di pareri e proposte sull’organizzazione e sul funzionamento degli uffici dei giudici di pace del distretto.

Pertanto, nella materia delle valutazioni di professionalità, il C.G. opera in composizione ristretta ai soli componenti togati e che tale soluzione è stata  valutata, sin dall’inizio della riforma del 2006, come un opportuno e condivisibile “compromesso” tra le esigenze di apertura del sistema di governo autonomo della magistratura ad apporti esterni e quelle di salvaguardia dell’attività dei magistrati da pericolosi condizionamenti e interferenze esterne.

E’ evidente, ed inevitabile, che la questione assuma un particolare risalto nei confronti della componente forense. Infatti, il contatto diretto e costante tra avvocatura e magistratura nello svolgimento delle rispettive attività professionali posiziona la prima tra le migliori fonti di valutazione del lavoro della seconda e, viceversa. Tuttavia, una soluzione di maggiore apertura verso la componente laica avrebbe indubbiamente accentuato il rischio sull’indipendenza e terzietà del magistrato, cosìcchè la scelta normativa vigente appare di gran lunga l’opzione migliore.

Tuttavia, oggi il susseguirsi di notizie, circa iniziative legislative di riforma, ha radicalizzato e ridato attualità al dibattito tra i pro e i contro sulle possibili  aperture non solo al “diritto di tribuna”, ma ad un vero e proprio diritto “consultivo” dei laici nelle valutazioni di professionalità dei magistrati.

E’ un argomento che occorre maneggiare con cura, in quanto procedimentalizzare l’intervento dell’Avvocatura nella materia delle valutazioni di professionalità con l’attribuzione alla stessa di poteri consultivi finirebbe per tradursi in un grave vulnus all’autonomia e indipendenza della Magistratura.

Sulla questione “diritto di tribuna” e diritto di voto, in tutte le occasioni di dibattito e di confronto, si registra una forte resistenza da parte della magistratura associata non solo al “diritto di tribuna” (tra i possibili riflessi conseguenti il rischio di non riuscire a controllare la diffusione all’esterno di notizie che, afferendo allo status professionale del magistrato, possano comprometterne l’immagine) ma, soprattutto, al diritto di voto. 

Gli argomenti più utilizzati a sostegno della ferma contrarietà sono molteplici.

Innanzitutto si osserva che il sistema non prevede nessuna forma di reciprocità. Infatti, i magistrati non partecipano in alcun modo negli organismi forensi che si occupano di formazione, selezione, o valutazione.

In effetti, nell’attuale panorama normativo, è da ostacolo al riconoscimento anche la circostanza che, per i componenti laici del C.G. non è prevista alcuna forma di incompatibilità con l’esercizio della professione forense, diversamente da quanto previsto per i membri laici eletti al CSM. Se quindi gli avvocati, nel momento in cui entrano nei C.G. non lasciano la toga e continuano ad esercitare la professione legale nello stesso distretto del magistrato da valutare, è di tutta evidenza il rischio, soprattutto nei distretti più piccoli, che il singolo magistrato possa essere sovraesposto e soggetto a condizionamenti esterni anche solo a causa di un inchiesta particolarmente rilevante o per una sua “decisione” non gradita.

E, in queste realtà territoriali, è ancora più forte l’esigenza di rendere l’autogoverno impermeabile da qualsiasi tipo di condizionamento esterno.

Peraltro l’estensione a soggetti esterni alla giurisdizione della facoltà di votare sulle progressioni in carriera dei magistrati si porrebbe in contrasto con l’attuale assetto ordinamentale e con i documenti internazionali elaborati sulla materia.

Del resto, il contributo della componente laica, ed in particolare di quella forense, è comunque previsto anche in tale ambito, sia pure non attraverso il diritto di voto, ma indirettamente, attraverso le segnalazioni che i Consigli dell’Ordine degli Avvocati possono far pervenire al C.G, in ordine a fatti specifici incidenti sulla  progressione in carriera del magistrato in valutazione con particolare riguardo a situazioni eventuali concrete ed oggettive di esercizio non indipendente della funzione o, a comportamenti che denotino mancanza di equilibrio o di preparazione giuridica.

La suddetta previsione rappresenta il giusto bilanciamento tra opposte esigenze: da un lato ampliare le fonti di conoscenza per pervenire a valutazioni di professionalità effettive prevedendosi la partecipazione, in forma appropriata, attraverso i relativi organismi di rappresentanza territoriale, dei professionisti del mondo della giustizia nostri interlocutori quotidiani; da un altro lato quello di tutelare, in un momento delicato della carriera, l’indipendenza interna del magistrato sottoposto a valutazione e l’indipendenza esterna della Magistratura nel suo complesso destinata ad attuarsi attraverso il circuito del governo autonomo.

Quanto fin ora esposto riguarda i paletti alla composizione “ristretta” dei C.G, ma, nell’esperienza dei Consigli giudiziari, non sono mancati i casi  in cui ci  si  è interrogati  su quale debba essere la composizione “ordinaria” del C.G, quella cioè nella quale il Consiglio giudiziario debba operare per lo svolgimento di tutti i compiti non ricompresi nell’art.15 del d.lgs.25/06.

Infatti l’elencazione di cui all’articolo citato non  può essere ritenuta esaustiva a causa della poca chiarezza della legge, in merito, le soluzioni adottate nella pratica discendono dalle diverse competenze non ricomprese nell’art. 15 citato e, di volta in volta, prese in considerazione.

Se ci si riferisce infatti, alle competenze più direttamente riguardanti l’organizzazione e il funzionamento interno dei C.G., si propende per una soluzione estensiva che consenta la partecipazione al voto di tutti i componenti senza distinzioni, come nel caso dell’adozione del regolamento interno, o delle delibere di modifica dello stesso, della votazione per l’elezione del segretario del C.G, o per l’elezione dei componenti della sezione autonoma dei Giudici di pace, o di quelli della Commissione flussi.

Comunque allo stato, salva la necessità di un intervento normativo chiarificatore, è da preferirsi l’interpretazione per cui i C.G. debbano operare in composizione ristretta per tutte le competenze per cui non sia specificamente prevista una composizione diversa.     


Il parere valutativo e la sua motivazione
Un altro aspetto collegato alle valutazioni di professionalità e alle fonti di conoscenza, da cui trarre gli elementi necessari alla costruzione del parere di professionalità, attiene al ricorso di prassi non omogenee tenute dai diversi Consigli Giudiziari specie in relazione alla motivazione conclusiva del parere valutativo.

Infatti, mentre in alcuni C.G. è in uso la prassi di redigere la motivazione finale del parere in modo più o meno articolato, in altri, ci si limita ad un giudizio di idoneità sul mero richiamo ai parametri esaminati.

Anche qui, l’esperienza da “osservatore privilegiato” insegna che i pareri di professionalità non altro devono essere che la fotografia oggettiva del lavoro svolto dal magistrato nel periodo in valutazione senza il ricorso ad inutili e sovrabbondanti aggettivazioni.

I pareri non devono essere mai atti recettizi del rapporto del capo dell’Ufficio, bensì una sintesi ragionata e fedele dell’impegno, più o meno intenso, del singolo relatore nel tener conto e valutare oggettivamente tutte le fonti di cognizione note (statistiche, provvedimenti, rapporti ,etc). 

Ciò dovrebbe essere fatto di pari passo con l’introduzione di meccanismi che consentano di valorizzare i rapporti informativi dei dirigenti come elementi di valutazione della professionalità e/o conferma di questi ultimi. Infatti sul versante dei rapporti dei dirigenti, per quanto si sia cercato di abbandonare la vecchia abitudine di colorare i pareri o di arricchirli con termini e aggettivi superlativi o roboanti, si leggono sempre più spesso rapporti  “ciclostilati”, disancorati da elementi oggettivi e concreti,  a dispetto della legittima aspettativa di  ogni singolo magistrato in valutazione ad aver riconosciuto un rapporto ad hoc adattato sul proprio specifico profilo professionale e sui meriti riconosciutigli, non abbiamo tutti uguale: capacità, laboriosità, diligenza e impegno. 

Non devono esserci dubbi sul fatto che, qualora il rapporto non sia adeguato, andrà restituito con richiesta di integrazione, è un nostro diritto affinchè nulla di positivo, che possa arricchire il parere quadriennale, venga omesso.

Certamente l’esperienza ci insegna che, per un parere che ricostruisca adeguatamente la carriera del magistrato, che renda una puntuale fotografia del lavoro svolto, anche funzionale a domande per ricoprire incarichi semidirettivi o direttivi, non bastano le fonti di cognizione perché, seppure diventate sempre più “aperte”, ad esse occorre affiancare una più stringente normazione dei poteri istruttori dei C.G, come ad esempio l’audizione dei colleghi d’ufficio, dei Dirigenti degli Uffici (presidenti e procuratori), e ciò non solo per le progressioni in carriera ma anche e soprattutto per le conferme dei semidirettivi e direttivi.

Anche su questo tema, così come per le altre questioni aperte sui Consigli Giudiziari, è innegabile l’influenza delle diverse sensibilità culturali che interagiscono all’interno dell’organo e che finiscono per condizionarne l’azione e la decisione soprattutto laddove la mancanza di una disciplina uniforme finisce per  aumentarne il tasso di discrezionalità.     

In conclusione è ancora lunga la strada nella direzione di un ulteriore ampliamento delle attribuzioni  dei Consigli giudiziari necessitate dalle sempre più complesse e delicate competenze dell’Organo di autogoverno nazionale, .

Con ciò non si tratta di teorizzare un sistema dei Consigli giudiziari che sottragga prerogative e competenze costituzionalmente riconosciute al C.S.M, bensì di provare a realizzare un effettivo decentramento all’interno del circuito del governo autonomo della magistratura affinchè  C.G e C.S.M. possano, nel rispetto della reciproca autonomia, interagire e collaborare in funzione dell’obiettivo di una moderna, razionale, ed efficiente organizzazione giudiziari.

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