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Magistratura Indipendente

ORDINAMENTO GIUDIZIARIO  

Il Pubblico Ministero e la sua indipendenza in una visione comparata

  Giudiziario 
 mercoledì, 8 novembre 2023

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di Luca D’ADDARIO, Magistrato addetto all’Ufficio Studi del Csm

 
 

Il Pubblico Ministero e la sua indipendenza in una visione comparata[1]

Premessa.

L’occasione di riflettere su alcuni dei tratti essenziali della figura del Pubblico Ministero così come ricorrenti in ordinamenti connotati da tradizioni e caratteristiche anche profondamente diverse dal nostro nasce, prima ancora che dal gentile invito degli organizzatori di questo interessante convegno, dall’esigenza di rappresentare, nell’ambito di un convegno incentrato, almeno per questa sessione, sulla tematica dell’autonomia ed indipendenza della Magistratura, dalla consapevolezza che molto di tale autonomia e indipendenza risiede anche nelle modalità mediante le quali si declina il ruolo e le funzioni del Pubblico Ministero.

La scelta di analizzare la figura del Pubblico Ministero quale elemento di riferimento al fine di individuare le caratteristiche dell’ordinamento non è dunque casuale, e ciò non tanto per la contestualità di questa nostra riflessione rispetto a progetti od intenti di riforma che, proprio sulla figura del Pubblico Ministero, sembrano concentrarsi, quanto piuttosto per la forte interconnessione tra l’indipendenza dei magistrati giudicanti e quella dei magistrati che svolgono la funzione requirente.

La definizione dell’indipendenza del Pubblico Ministero diventa, infatti, corollario indispensabile dell’indipendenza del potere giudiziario nel suo complesso e dunque anche di quella del giudice.

La varietà degli ordinamenti nel panorama internazionale è notevole per quanto attiene a ciascuna delle due figure. In relazione all’inquadramento ordinamentale del Pubblico Ministero, infatti, si va da strutture ordinamentali che lo vedono incardinato a pieno titolo nell’ordine giudiziario (come ad esempio nel nostro ordinamento), ad altre che lo collocano nell’ambito del potere esecutivo. A fronte di ciò si staglia la pacifica collocazione di tutte le corti, i tribunali e giudici, di regola, nell’ordine giudiziario.

Così, in un oramai risalente articolo, un autore cercava di delineare la complessa figura del Pubblico Ministero nel panorama del sistema giuridico e giudiziario italiano[2] : “la posizione del P.M. [sul piano teorico] è tuttora variegata ed incerta: rappresentante del potere esecutivo presso l'autorità giudiziaria, quale necessaria conseguenza del principio della separazione dei poteri, per la natura amministrativa dell’attività accusatoria. Titolare di una funzione a sé stante, in quanto organo giudiziario e non giurisdizionale. Parte in senso soltanto formale, da cui il noto dilemma di parte-imparziale. Organo di giustizia; organo neutro di garanzia, comunque tendente all'applicazione secondo diritto del precetto legale, poiché giudice e P.M. perseguono l'identico interesse all'attuazione della legge.”.

In tale occasione, ed era il 1996, si evidenziava come nonostante la prospettiva di riforma della disciplina riguardante il titolare della funzione requirente fosse oggetto di “discussione e di vivaci contrasti”, in essa si era tuttavia nel tempo affermata la “tendenza ad un progressivo avvicinamento della posizione del p.m. a quella del giudice, tendenza favorita dall'intera magistratura ed ora formalizzata nella prassi amministrativa del C.S.M.”.

Di tale tendenza può trovarsi conferma in alcune pronunce del giudice amministrativo il quale, chiamato a riflettere sull’istituto del passaggio di funzioni disciplinato dall’art.13 del decreto legislativo n.160 del 5 aprile 2006 e sulla tutela dell’affidamento del magistrato nell’ambito delle molteplici modifiche subite, nel tempo, dal medesimo istituto, ha inteso delineare, in relazione alle funzioni di legittimità. una sostanziale equiparazione del giudicante e del requirente.

Se infatti, chiarisce il g.a., il compito “precipuo” della Corte di cassazione è quello di salvaguardare l’uniforme interpretazione della legge, allora “la Procura generale, in persona dei suoi magistrati, partecipa alla funzione nomofilattica perché partecipa al processo di legittimità per un interesse non simmetrico a quello della parte privata che ricorre (de iure litigatoris) ma, sempre, nell’interesse della sola legge (de iure constitutionis)”.

Ed infatti, si evidenzia ancora, “…l'interesse curato dall'Ufficio [della Procura Generale] (e in esso da chi vi è immedesimato)con la richiesta di enunciare il principio di diritto” è “solo quello generale all'esatta osservanza della legge e all'uniforme sua interpretazione come all’unità del diritto obbiettivo nazionale. Si tratta [...] di promozione e di cooperazione attiva e motivata, intrinseca alla formazione concreta della nomofilachia”; pertanto, “per quanto la decisione rappresenti il momento costitutivo della nomofilachia, l’essenza dialettica e costruttiva del processo e questa particolare azione fanno sì che nomofilachia si realizzi non soltanto attraverso la stretta formazione interna della decisione, ma anche attraverso il previo confronto dialettico o la speciale investitura del giudice che a quella conducono. A suo presidio non c’è il solo momento della deliberazione e dell'estensione della decisione, ma anche l’esplicazione di questi ruoli e poteri della Procura generale[3].

E la stessa Corte costituzionale in più occasione ha evidenziato la peculiarità della posizione ordinamentale e processuale del Pubblico ministero italiano il quale “è infatti, al pari del giudice, soggetto soltanto alla legge […]”, così da non poter “essere considerato come parte in senso stretto”, dovendo invece essere qualificato come “magistrato appartenente all’ordine giudiziario, collocato come tale in posizione di istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere”, che “non fa valere interessi particolari, ma agisce esclusivamente a tutela dell’interesse generale all’osservanza della legge”, perseguendo, cioè, solo “fini di giustizia[4].

Tale compenetrazione di funzioni, pur non incidendo sulla distinzione tra il ruolo del magistrato giudicante e di quello requirente, rende tuttavia evidente il confluire degli sforzi di entrambi verso un risultato, quello di una corretta amministrazione della giustizia, che è certamente comune ad entrambe le categorie.

Si tratta di un modello il quale, per dirla con le parole di Alessandro Pizzorusso, appare spesso connotato da non poche aporie : “pur dovendosi accogliere con favore, la soluzione che lo configura come un organo quanto più indipendente è possibile”, ciò non consente tuttavia di “rimuovere le incongruenze che di tale soluzione sono proprie, né le conseguenze di ordine sistematico che ne derivano[5].

Ed allora in un momento in cui si ritiene di poter risolvere alcune almeno di tali aporie, attraverso modifiche, anche significative, dell’inquadramento ordinamentale del Pubblico Ministero, sembra utile riflettere sulle caratteristiche che il Pubblico ministero presenta in ordinamenti anche molto diversi dal nostro, allo scopo di misurare, attraverso l’utile strumento della comparazione, pregi e difetti del nostro assetto ordinamentale.

Nel condurre tale analisi si procederà a tratteggiare le caratteristiche salienti di tre distinti modelli di Pubblico Ministero attraverso una lettura di tali esperienze secondo un ordine di progressiva differenziazione rispetto al nostro modello ordinamentale di requirente.

 

Il modello portoghese.

In un’ottica di progressivo allontanamento rispetto al modello di Pubblico ministero accolto nel nostro ordinamento, l’analisi non può dunque non partire da quello che, forse più di altri, presenta rispetto a quello i tratti di maggior comunanza.

Com’è noto in questo in Portogallo la struttura organizzativa presenta tre livelli gerarchici successivi: è governata al vertice dalla Procura generale, al livello immediatamente subordinato dai viceprocuratori regionali che guidano i rispettivi uffici, e al primo livello dai procuratori coordinatori, ciascuno a capo di uno dei 23 uffici del pubblico ministero dislocati in ognuno dei distretti.

Indipendentemente dalle funzioni gerarchiche che svolgono, i magistrati requirenti sono denominati unicamente “procuratore” e “viceprocuratore generale”.

Il modello portoghese di P.m. si fonda dunque su cinque aspetti principali: l’autonomia del Pm ; il suo autogoverno; l’indipendenza e il parallelismo rispetto alla magistratura giudicante; le competenze chiave e la competenza riservata in qualità di titolare dell’azione penale; la difesa della legalità democratica quale compito fondamentale.

Nella recente evoluzione storica della sua disciplina ordinamentale si è assistiti ad una progressiva emancipazione del Pubblico Ministero portoghese rispetto all’esecutivo, passaggio questo che ha rappresentato una indubbia conquista democratica, sancita espressamente in Costituzione a seguito della revisione del 1989, e tradotta poi nel 1992 in una modifica dello statuto (l. 20 agosto 1992, n. 23). L’autonomia del P.m. è oggi consacrata nella Costituzione, che stabilisce, all’articolo 129, che “Il Pubblico Ministero è dotato di autonomia e di un proprio statuto, stabilito per legge”.

Che tale autonomia corrisponda a un’effettiva indipendenza, lo si deriva direttamente dalla Costituzione, il cui art. 220, par. 1, afferma che “La Procura Generale è l’organo di vertice del Pubblico Ministero, composto e dotato di competenze secondo quanto previsto dalla legge”. Il fatto che la Procura generale sia l’organo requirente di vertice esclude qualsiasi altra relazione di dipendenza organico-istituzionale con altri organi dello Stato e altri poteri politici.

In termini concreti, indipendenza significa che tutti i procuratori, a partire dal Procuratore generale, non dovrebbero chiedere né accettare istruzioni da persone, istituzioni, organi, uffici o agenzie statali, poiché essi hanno il dovere di rispettare tale indipendenza.

Come espressamente affermato dall’art. 96 dello statuto, il Pubblico ministero portoghese è parte di una magistratura, parallela ma indipendente rispetto a quella giudicante, essendo un organo giudiziario dotato di poteri di iniziativa e impulso. Ciò significa che i procuratori non ricevono dai giudici né ordini né censure.

Da tale indipendenza discendono, dunque, le garanzie di inamovibilità dall’ufficio; dall’altro lato, l’indipendenza non esclude la responsabilità, che connota altresì la magistratura requirente, e che, all’esterno, si concretizza principalmente nei poteri del Procuratore generale di diffondere notizie sull’attività svolta dal pm o di rendere conto dell’attuazione della politica criminale. In ogni caso, il Procuratore generale è politicamente responsabile solo di fronte al Presidente della Repubblica (eletto a suffragio universale e diretto), così da garantire legittimazione democratica e costituzionale al P.m.

Il Consiglio Superiore dei P.M. portoghesi, politicamente indipendente dal Procuratore generale, è l’organo apicale di gestione e disciplina dei requirenti portoghesi. Esso è composto da cinque membri eletti dall’Assemblea della Repubblica, undici membri del pm o di diritto, o eletti dai loro pari, e due personalità designate dal Governo per meriti riconosciuti, un requisito che indebolisce la loro indipendenza dall’istituzione che li nomina.  Tale Consiglio Superiore è presieduto dal Procuratore generale e adotta le proprie risoluzioni a maggioranza (artt. 22 e 33 EMP).

Sia l’indipendenza esterna, o autonomia istituzionale, o indipendenza dal potere politico, che l’indipendenza interna, organica e funzionale del pm (che impone ai procuratori il rispetto del criterio di legalità e obiettività nell’esercizio delle loro funzioni) sono incarnate e assicurate dall’esistenza del Consiglio Superiore dei Pubblici Ministeri, un organo di governo autonomo nel quale i procuratori – una significativa maggioranza dei quali è eletta dai loro pari – costituiscono la maggioranza.

I procuratori non possono essere trasferiti, sospesi, promossi o congedati o rimossi dal servizio, o vedere in alcun modo modificata la propria posizione, salvo che in casi predeterminati.

Inoltre, la nomina, il collocamento, il trasferimento e la promozione dei procuratori e l’esercizio dell’azione disciplinare spettano alla Procura generale e non a un organo esterno.

Il contenuto della inamovibilità dei giudici è pressoché identico[6].

 

Il modello francese.

Nell’ottica di progressivo distacco rispetto al modello italiano di Pubblico Ministero deve ritenersi indubbiamente connotato da maggiori differenze il Pubblico ministero francese.

Il modello francese si caratterizza per un pubblico ministero che è parte integrante del sistema giudiziario e dunque garantisce, come un giudice, la protezione delle libertà individuali. Tuttavia, sebbene egli sia parte del sistema giudiziario, non gode del medesimo status del giudice.

In dottrina si è parlato, al riguardo, di uno status ‘ibrido’[7].

Il Pubblico ministero francese gode di una sorta di governo autonomo, ma non è indipendente.

Esso, infatti è sottoposto alla supervisione e al controllo del proprio superiore e all’autorità del Ministro della giustizia. Ha un piede nel sistema giudiziario e uno nel potere esecutivo.

Per statuto, la sua carriera e valutazione disciplinare dipendono dal potere esecutivo, contrariamente a quanto avviene per i magistrati giudicanti, tali questioni ricadono nella competenza esclusiva del Csm, il Conseil supérieur de la magistrature.

Di tale natura ibrida costituisce espressione la fase iniziale dedicata alla formazione del Pubblico Ministero; come i giudici, i pubblici ministeri sono infatti formati presso la Scuola nazionale della magistratura francese. Finché non scelgono il loro primo incarico, seguono lo stesso percorso formativo.

Al completamento della scuola, si è prima di tutto magistrati e tutti prestano il medesimo giuramento. E ciò in ragione del principio, soggiacente al modello francese, di unità del sistema giudiziario. Si può passare dal ruolo di giudice a quello di procuratore e viceversa, senza limitazioni (con il supporto di una certa formazione per il passaggio di funzioni).

Significativamente diversa, invece, la fase della nomina.

I procuratori possono essere riassegnati senza il loro consenso. Non godono cioè della garanzia di inamovibilità come i giudici.

Le nomine dei dirigenti sono il risultato di un dialogo fra un dipartimento speciale del Ministero della giustizia e il Consiglio superiore della magistratura. La sezione per i pubblici ministeri del Csm emette un semplice parere sulla nomina (mentre per i giudici, dev’essere un parere positivo). A partire dal 2008, d’altro canto, seppure in assenza di modifiche legislative, i vari ministri della giustizia si sono solennemente impegnati a conformarsi a tale parere.

Se per la maggior parte delle nomine, questo non costituisce un problema, analogamente non può dirsi in relazione agli incarichi apicali o delle sedi più importanti dell’ufficio del pubblico ministero: rispetto alle quali nomine il potere esecutivo gioca un ruolo da protagonista attraverso il Consiglio dei Ministri.

Il Pubblico Ministero in udienza ha ‘libertà di parola’ pur nell’ambito delle direttive contenute nelle circolari emesse dal Ministro della giustizia, contenenti istruzioni generali sull’esercizio dell’azione penale (ad esempio in materia di violenza domestica, traffico di stupefacenti, etc.) che sono poi adattate dai procuratori a livello locale. Il Ministro della giustizia ha ancora il diritto di dare istruzioni individuali, ma devono essere scritte, inserite e registrate nel fascicolo[8].

A fronte di elementi di forte discrasia permane, rispetto al requirente francese, un elemento comune rappresentato dalla comune provenienza concorsuale di giudici e pubblici ministeri.

Sotto questo aspetto non può non rilevarsi, tuttavia, come anche l’assetto ordinamentale italiano sia andato incontro, nel tempo, a modifiche sostanziali del medesimo istituto. È cosa nota, infatti, che attraverso le modifiche introdotte, dalla cd. riforma Cartabia (Legge n.71 del 17 giugno 2022), all’art.13 del D.Lgs. n.160 del 2006, nel consentire il passaggio di funzioni per una sola volta nell’arco dell’intera carriera del magistrato, si sia determinato un meccanismo progressivo di cristallizzazione delle funzioni le quali, una volta superata la prima fase dell’esperienza professionale del magistrato, rimangono sostanzialmente vincolate alla scelta iniziale espressa dal magistrato ovverosia ad una scelta spesso pesantemente condizionata dalla posizione in graduatoria del magistrato e dall’esigenza di approssimarsi, quanto più è possibile, alla propria provenienza geografica.

 

Il modello statunitense.

L’inquadramento ordinamentale del P.M. negli Stati Uniti rappresenta, in questo ideale percorso di progressivo allontanamento dal modello italiano, un punto di riferimento assai lontano rispetto al panorama italiano.

Com’è noto negli Stati Uniti coesistono, in via di approssimazione, due modelli di pubblico ministero entrambi caratterizzati dall’adozione del principio di discrezionalità (o opportunità) nell’esercizio dell’azione penale.

Nel primo, quello più diffuso a livello statale, il potere di selezionare le notizie di reato da perseguire (salvi i controlli giurisdizionali e “disciplinari”, che sono poco significativi) viene in teoria bilanciato da due fattori: per quanto riguarda l’Attorney General dello Stato e gli stessi District Attorneys, dalla responsabilità politica degli stessi in quanto capi degli uffici requirenti, i quali dovrebbero rendere conto delle loro scelte direttamente agli elettori; per quanto riguarda gli altri Prosecutors addetti alla procura, dai vincoli gerarchici che legano tali funzionari al capo – e così, seppur indirettamente, agli elettori stessi.

Nell’altro modello, quello adottato a livello federale, la prosecutorial discretion dovrebbe essere invece compensata, essenzialmente, dalla sola gerarchia.

Infatti, i singoli procuratori degli Stati Uniti sono subordinati: se capi dell’ufficio, al Presidente, che li nomina e li può revocare; se addetti all’ufficio dell’Attorney General degli Stati Uniti, alla discretion di quest’ultimo atteso che a costui spettano simmetricamente poteri di nomina e di revoca (sostanzialmente esercitati, tuttavia, direttamente dal capo dell’ufficio distrettuale).

È così che, in teoria, si assicura la rispondenza dell’esercizio concreto dell’azione penale alle “aspettative della comunità nazionale[9].

Si può dire, dunque, che negli Usa esistano due forme principali di controllo politico sul pubblico ministero.

Un controllo diretto, di tipo elettorale, svolto chiamando periodicamente i cittadini alla scelta dei chief prosecutors e alla valutazione, fra le varie opzioni disponibili, di men and measures;  un controllo indiretto, svolto tramite la subordinazione formale dell’intero apparato inquirente-requirente al capo dell’esecutivo, il Presidente degli Stati Uniti, e all’Attorney General.

Quest’ultimo, in linea con l’indirizzo presidenziale, dirama periodicamente delle linee-guida relative alla prosecutorial activity; entrambi, ognuno per quanto di sua competenza, sono in grado di nominare, revocare e sanzionare in via disciplinare i procuratori federali.

Chiare le differenze con il modello italiano.

Mentre il membro del pubblico ministero italiano è un magistrato a tutti gli effetti, l’altro non può fregiarsi di tale qualifica né in quanto parte dello stesso corpo dei giudici (come avviene in Italia, o in Francia) né in quanto parte di un ordine separato ma comunque “magistratuale” (come in Portogallo; o come diventerebbe anche nel nostro Paese, laddove trovassero corso le attuali proposte di revisione costituzionale e ordinamentale del Pubblico ministero).

Significative le differenze dunque.

E tuttavia anche rispetto al più lontano dei modelli ordinamentali possono rinvenirsi talune similitudini e riavvicinamenti non già sul piano dell’inquadramento costituzionale del P.M. che, come si è evidenziato, appare connotarsi per significative e radicali differenze strutturali, bensì in relazione alle concrete modalità di esercizio di taluni principi.

Si pensi, ad esempio, al principio dell’obbligatorietà dell’azione penale.

Com’è noto l’art. 13 della già citata Legge n.71 del 2022 (cd. Riforma Cartabia) ha modificato i commi 6 e 7 dell’art.1 del D.Lgs. n.106 del 2006 contenente la disciplina del Progetto organizzativo del Pubblico Ministero.

All’esito delle modifiche il Progetto predisposto dal dirigente dell’Ufficio requirente, sottoposto (analogamente alle Tabelle degli uffici giudicanti) all’approvazione consiliare (ai sensi dell’art.2, co. 2, lett.c) della medesima Legge n.71 del 2022), diviene strumento mediante il quale “Il procuratore della Repubblica predispone, in conformità ai principi generali definiti dal Consiglio superiore della magistratura, il progetto organizzativo dell'ufficio” e nel quale il medesimo dirigente determina: “a) le misure organizzative finalizzate a garantire l'efficace e uniforme esercizio dell'azione penale, tenendo conto dei criteri di priorita' di cui alla lettera b); b) i criteri di priorità finalizzati a selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre e definiti, nell'ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge, tenendo conto del numero degli affari da trattare, della specifica realtà criminale e territoriale e dell'utilizzo efficiente delle risorse tecnologiche, umane e finanziarie disponibili;”.

 

L’art. 1, comma 9, lett. i), della L. n. 134/2021 tra i principi di delega per la riforma del processo penale ha incluso, tra i criteri di delega al Governo, anche quello di “prevedere che gli uffici del pubblico ministero, per garantire l'efficace e uniforme esercizio dell'azione penale, nell’ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge, individuino criteri di priorità trasparenti e predeterminati, da indicare nei progetti organizzativi delle procure della Repubblica, al fine di selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre, tenendo conto anche del numero degli affari da trattare e dell'utilizzo efficiente delle risorse disponibili”.

Il legislatore delegato, mediante l’art.41 del D.Lgs. n.150 del 10 ottobre 2022, ha introdotto l’art.3 bis delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, nel quale si evidenzia come “Nella trattazione delle notizie di reato e nell’esercizio dell'azione penale il pubblico ministero si conforma ai criteri di priorità contenuti nel progetto organizzativo dell'ufficio.”.

Al riguardo, se sembra difficile poter rinvenire, in relazione a tale istituto, un concreto riavvicinamento con il modello americano di esercizio discrezionale dell’azione penale e di rinvio, al corpo elettorale, delle scelte rilevanti sul punto è ben vero, tuttavia, che il legame individuato tra i criteri di priorità nella selezione delle notizie di reato da un lato e dall’altro i criteri generali stabiliti sul punto dal Parlamento dall’altro, afferma, per la prima volta, una connessione tra modalità di esercizio della funzione requirente e un soggetto a questi terzo, ossia il Parlamento, il quale è chiamato a fornire, rispetto a tale settore dell’attività giudiziaria, dei “criteri generali” di riferimento.

È d’altro canto evidente come la verifica del gradiente di incidenza di tali modifiche sul concreto modo di atteggiarsi delle funzioni requirenti sarà diverso a seconda delle modalità mediante le quali verrà data attuazione a tali previsioni attraverso sia l’attività del Parlamento nell’opera di individuazione dei predetti criteri generali,  sia l’attività consiliare di predisposizione della normativa secondaria volta all’attuazione dei principi espressi dalla normativa primaria sia, infine, dalla concreta attività dei dirigenti degli Uffici requirenti nella predisposizione dei progetti organizzativi.

 

Il Pubblico Ministero e la Rule of law europea.

Appare a questo punto opportuno allargare il punto di vista di questa sintetica riflessione attraverso una visione complessiva delle caratteristiche ordinamentali del Pubblico ministero in ambito europeo.

Al riguardo è agevole rilevare come la varietà delle concezioni ordinamentali tanto del giudice quanto del pubblico ministero è tale da precludere la possibilità di definire un modello prevalente sul piano europeo. Quel che in questa sede soprattutto interessa è che quella varietà non si riflette, però, specularmente sulla problematica dell’individuazione di principi comuni.

Rispetto alla funzione giudicante appare agevole rinvenire una significativa convergenza in relazione a numerose indicazioni di principio tra le quali quelle legate all’imparzialità nell’esercizio della funzione giudiziaria ed alla piena indipendenza di ogni giudicante, che dell’imparzialità costituisce presidio; si tratta di principi i quali, pur se con qualche distinguo[10], costituiscono patrimonio comune dei degli ordinamenti dei diversi paesi dell’Unione.

Più complessa e frastagliata, viceversa, la condizione del Pubblico ministero.

Pur in presenza di testi sui quali si è raggiunto l’accordo dei Paesi membri del Consiglio d’Europa, infatti, non è così agevole rinvenire principi comuni ai diversi ordinamenti.

Se la convergenza è piena su concetti come l’imparzialità, la soggezione e la fedeltà alla legge, la tutela della legalità, dei soggetti deboli e delle vittime dei reati, la stessa indipendenza, allorquando si passa dall’affermazione di principio alla concreta declinazione dei predetti principi nel concreto tessuto ordinamentale del Pubblico ministero si possono apprezzare significative divergenze.

Nondimeno, nonostante i diversi sistemi esistenti, radicati in culture giuridiche diverse, e la impossibilità di individuare un modello uniforme applicabile in tutti gli Stati, “nel corso dei secoli, i sistemi di giustizia penale europei hanno mutuato non pochi elementi gli uni dagli altri, tanto che oggi probabilmente non esiste un unico sistema “puro””. Tale compenetrazione tra sistemi “ha portato a un certo grado di convergenza” rispetto al quale il fatto di maggiore importanza è rappresentato dal requisito dell'indipendenza del pubblico ministero, come pre-requisito per lo Stato di diritto e l'indipendenza del potere giudiziario[11].

Così si è espresso, in un recente parere, il Consiglio Consultivo dei Procuratori Europei, il quale ha evidenziato come “L'indipendenza dei procuratori è indispensabile per consentire loro di svolgere la propria funzione. Essa rafforza il loro ruolo in uno Stato di diritto e nella società, inoltre è anche la garanzia che il sistema giudiziario funzionerà in modo equo ed efficace e che si realizzeranno tutti i benefici dell'indipendenza giudiziaria. Pertanto, analogamente all'indipendenza garantita ai giudici, l'indipendenza dei procuratori non è una prerogativa o un privilegio conferito nel loro interesse, ma una garanzia nell'interesse di una giustizia equa, imparziale ed efficace affinché protegga gli interessi pubblici e privati delle persone coinvolte[12].

In tema di indipendenza del Pubblico Ministero è ad esempio generale il consenso di fondo su una generica accezione di non condizionamento o di autonomia valutativa: quello status che nei documenti europei viene riferito alle garanzie di non interferenza, che dovrebbero estendersi al reclutamento, alla materia disciplinare, alla regolamentazione della durata e della rimozione dall’incarico e – da un punto di vista funzionale – anche al processo decisionale e di trattazione di singoli casi.

Più difficile la definizione allorquando ci si confronti sulle caratteristiche strutturali dei diversi sistemi in ordine, ad esempio, alla sussistenza di un vincolo gerarchico ovvero all’ammissibilità o meno di direttive provenienti da organi di vertice.

Ad una generica concezione di fondo circa la comunanza dei principi che, in tema di Rule of Law europea, sono sottesi alla funzione del Pubblico ministero si accompagna, dunque, la presenza di profonde divergenze nell’inquadramento complessivo che ogni Paese membro dell’Unione attribuisce alla figura del requirente, di tal ché l’analisi dei principi generali presuppone, anzitutto, la piena contezza delle profonde diversità di concezione della funzione di procura nei diversi ordinamenti nazionali.

Al riguardo differenze possono rilevarsi in relazione: all’esistenza o meno di una vera gerarchia interna all’apparato di procura ovvero esterna rispetto al Ministro della giustizia o in generale al potere esecutivo; all’esistenza o meno di una ripartizione di competenze su base essenzialmente territoriale (come quella esistente in Italia), rispetto a sistemi improntati su una strutturazione piramidale a livello nazionale; alle regole di giudizio e ai compiti degli organismi di procura; al tema dell’esercizio dell’azione penale, contrapponendosi modelli incentrati su di un’azione penale obbligatoria ad altri incentrati su forme di discrezionalità più o meno ampia a seconda del gradiente di rilevanza dell’interesse generale nell’ambito della valutazione circa l’opportunità di procedere penalmente; al fatto di sottoporre la decisione positiva o negativa di esercizio dell’azione a controlli di natura differente, non sempre propriamente giurisdizionali (come è in Italia l’intervento del giudice per le indagini preliminari a fronte della richiesta di archiviazione).

Quanto ai compiti, mentre è pacifico che il nucleo ineludibile della funzione requirente sia quello di promuovere l’azione penale e sostenerla in giudizio, ben diversa è poi l’ampiezza delle ulteriori funzioni, atteso che a compiti esclusivamente riferibili all’esercizio dell’azione in vista del dibattimento si assommano, in alcuni casi, la funzione direttamente investigativa e di direzione della polizia giudiziaria, ovvero, in via intermedia, il controllo della legalità dell’attività di polizia giudiziaria[13].

La consapevolezza di questa gamma di concezioni alternative della funzione requirente consente di comprendere quanto possa risultare problematico enucleare principi generali effettivamente comuni al pubblico ministero, nel panorama internazionale.

Il nucleo forte di una concezione comune viene individuato nel rispetto rigoroso della legge, nella promozione della sua applicazione e in una essenziale imparzialità del pubblico ministero nelle sue scelte e nel suo agire concreto, nonostante la sua qualificazione come parte del processo penale.

D’altro canto il rinvenimento di principi comuni in relazione alla strutturazione della figura del Pubblico Ministero diventa passaggio fondamentale laddove si tenga conto del cammino fatto, a livello euro-unitario per giungere ad una integrazione dei diversi sistemi ordinamentali e del salto di qualità che, sotto questo profilo, è stato compiuto mediante l’istituzione della Procura Europea.

Si tratta di una circostanza la quale rende evidente, in maniera plastica, la necessità di conoscere i diversi ordinamenti e le diverse forme mediante le quali il Pubblico Ministero è stato delineato onde rinvenire un ‘ethos’ comune alle diverse figure di Pubblico Ministero.

E del resto si tratta di una preoccupazione che il legislatore euro-unitario ha avvertito se è vero, come è vero che, il Regolamento istitutivo di E.P.P.O.[14] stabilisce, all’art. 17, che i procuratori europei delegati debbono prestare tutte le garanzie di indipendenza offerte dal loro sistema di nomina, dal loro mandato e profilo professionale, richiamando vari documenti, specialmente quelli emanati dal Consiglio d’Europa, con riferimento ai parametri di indipendenza del pubblico ministero in Europa, e confermando la giurisprudenza che la Corte EDU e la Corte di Giustizia dell’Unione Europea hanno costruito riguardo all’indipendenza che deve caratterizzare il P.M. ovvero, in senso più ampio, al concetto di “autorità giudiziaria” o “funzioni giudiziarie” od “organo giudiziario” per affinità con l’indipendenza tipica della magistratura giudicante[15].

 

Conclusioni.

Come notava la Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa nel suo rapporto sugli standard europei di indipendenza dei sistemi giudiziari del 2010, le differenze tra i modelli di Prosecution Service in Europa sono radicate nelle diverse culture giuridiche, e non è configurabile allo stato, neppure limitatamente all’Europa, un modello uniforme. Immediatamente si pone la tematica del rapporto con il potere esecutivo, in termini di dipendenza, relazione, potere di istruzione in singoli casi, coordinamento, autonomia, indipendenza.  Rileva la Commissione di Venezia, come lo standard europeo consente un differente modello nell’individuazione del rapporto tra il pubblico ministero e gli altri poteri dello Stato, nel senso della completa indipendenza da Parlamento e Governo o della subordinazione all’uno o all’altro degli altri poteri statuali, ovviamente più o meno marcata o attenuata e con varie sfumature intermedie.

Pur partendo dalla presa d’atto della pluralità di modelli di Pubblico ministero in Europa, e ricordata la sua peculiarità di appartenente al potere giudiziario e di essere, al tempo stesso, parte processuale, la Corte di Giustizia, nel riconoscere l’indipendenza del potere giudiziario quale caratteristica consustanziale del principio dello Stato di diritto e dunque uno dei valori fondativi dell’Unione ai sensi dell’art. 2 Tue, ha tuttavia sottolineato la decisività di un Pubblico ministero indipendente.

La Corte di Giustizia, in alcune recenti pronunce rese in tema di Mandato di arresto europeo (di seguito M.A.E.), ha infatti chiarito come, sebbene il Pubblico ministero, per le sue funzioni, non sia un’autorità giurisdizionale in senso stretto (nel senso di autorità chiamata a decidere delle controversie con piena indipendenza), nel caso in cui sia competente a emettere un mandato di arresto europeo esso “deve essere necessariamente indipendente, ossia deve vedere tutelata la propria posizione rispetto al potere esecutivo da regole statutarie e organizzative idonee a permettergli di svolgere un controllo giudiziario quanto all’emissione del mandato e, di conseguenza, ad assicurare l’elevato livello di fiducia reciproca intercorrente tra gli Stati membri[16].Nonostante la pluralità di modelli esistenti in Europa, nei casi in cui adotti decisioni come quelle relative al M.A.E. incidenti sulla libertà personale, il Pubblico ministero deve dunque essere necessariamente indipendente. E ciò comporta, in un’Unione basata sulla circolazione delle decisioni giudiziarie e sulla fiducia reciproca circa il rispetto dei principi democratici nello Spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia, uno standard relativo alla tutela giurisdizionale effettiva sicuramente alto, per la migliore protezione dei diritti fondamentali.

Sotto questo profilo, se l’esperienza italiana ha talora evidenziato alcune criticità in tema di coerenza d’azione e di efficienza complessiva, essa tuttavia costituisce il frutto di un’elaborazione della posizione ordinamentale del Pubblico ministero tanto specifica, rispetto al contesto europeo, quanto significativa sul rispetto e l’attuazione dei valori di imparzialità e correttezza a presidio dello Stato di diritto. Ne costituisce conferma la circostanza secondo la quale il regolamento istitutivo della Procura europea presenti evidenti assonanze con il modello italiano.

L’inquadramento del Pubblico ministero italiano presenta caratteristiche che ne connotano profondamente il tratto e ne fanno un unicum a livello europeo.

Lo statuto di indipendenza, interna ed esterna che caratterizza il Pubblico ministero, il suo inquadramento nell’ordine giudiziario, il riferimento al Csm quale organo di governo autonomo unitario per la magistratura giudicante e requirente, l’assenza di strutturazione piramidale e di gerarchia pur in presenza di strumenti che assicurano il coordinamento investigativo, l’obbligatorietà dell’azione penale e la soggezione anche del suo mancato esercizio al vaglio giurisdizionale, sono aspetti che, complessivamente intesi, conferiscono al magistrato requirente italiano una posizione assolutamente unica nel panorama europeo.

Si tratta di caratteri che, tuttavia, lungi dal rappresentare un mero tratto culturale assumono un rilievo profondamente sostanziale anche in quanto avvinti da un nesso funzionale particolarmente forte. È evidente, infatti, come le modifiche di taluni aspetti, anche apparentemente secondari, della disciplina sia processuale che ordinamentale della funzione requirente, laddove analizzate con un’ottica più complessiva che trascenda l’ambito del ristretto settore di intervento, assumono spesso il senso di modifiche anche radicali del modello di inquadramento ordinamentale di requirente accolto nel nostro sistema.

Si tratta di una consapevolezza di cui appare necessario, in questa sede, riaffermare la centralità, onde evitare che l’eventuale distacco rispetto all’attuale modello di requirente, sia compiuto nell’ottica deresponsabilizzante di chi ritiene che si possa modificare un singolo aspetto di tale modello senza incidere, più o meno profondamente, sulle caratteristiche complessive del medesimo modello e dunque sulla rispondenza del medesimo al nostro sistema ordinamentale e costituzionale.

Appare ancora una volta decisivo il richiamo alle pronunce della Corte costituzionale ed in particolare a quella, già citata, nella quale la Consulta, analizzando l’'impianto sistematico del nuovo processo penale in tema di equilibrio tra archiviazione e proscioglimento (art. 425 cod. proc. pen.), ha precisato come il principio di legalità (art. 25, secondo comma), che rende doverosa la repressione delle condotte violatrici della legge penale, “abbisogna, per la sua concretizzazione, della legalità nel procedere; e questa, in un sistema come il nostro, fondato sul principio di eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge (in particolare, alla legge penale), non può essere salvaguardata che attraverso l'obbligatorietà dell'azione penale”.

Ad avviso della Corte, tuttavia, realizzare la legalità nell'eguaglianza “non è, però, concretamente possibile se l'organo cui l'azione è demandata dipende da altri poteri: sicché di tali principi è imprescindibile requisito l'indipendenza del pubblico ministero”.

Il Pubblico ministero, precisa ancora la Corte, “al pari del giudice, [è] soggetto soltanto alla legge (art. 101, secondo comma, Cost.) e si qualifica come “un magistrato appartenente all'ordine giudiziario collocato come tale in posizione di istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere”, che “non fa valere interessi particolari ma agisce esclusivamente a tutela dell'interesse generale all'osservanza della legge” (sentenze nn. 190 del 1970 e 96 del 1975)”, con la conseguenza che l'eliminazione di ogni contaminazione funzionale tra giudice e organo dell'accusa derivante dal nuovo modello processuale, specie in tema di formazione della prova e di libertà personale, non impone, “sul piano strutturale ed organico [che], il P.m. sia separato dalla Magistratura costituita in ordine autonomo ed indipendente[17].

È un monito, quest’ultimo, che appare, a dispetto della sua risalenza nel tempo, connotarsi per la sua stringente attualità.



[1] Intervento nel corso del Convegno “Magistratura e Costituzione “vivente”” svoltosi, il 31 maggio 2023, in occasione della celebrazione dei 75 anni della Costituzione presso l’aula Magna della Corte di cassazione a margine della presentazione del volume “La Costituzione vivente”, AA.VV. a cura di L. Delli Priscoli, Giuffrè Francis Lefebvre, 2023.

[2] V. M. Devoto, Obbligatorietà – discrezionalità dell’azione penale. Ruolo del P.M., in Cass. pen., fasc.6, 1996, pag. 2024 e ss.;

[3] V. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 6 settembre 2017, n. 4220 e, più recentemente, stessa Sezione sentenza n.7695 del 4 dicembre 2020;

[4] V. Corte Costituzionale, sentenza n. 88 del 1991;

[5] V. A. Pizzorusso, Riflessioni sul ruolo del Pubblico Ministero, in Questione giustizia, 1982, pp.513 e ss.; in tale saggio Pizzorusso evidenziava come la più rilevante delle conseguenze fosse quella di rendere ad esempio impossibile la compiuta attuazione dell’art.109 della Costituzione a tenore del quale l’autorità giudiziaria “dispone direttamente della polizia giudiziaria”; ed infatti, notava l’autore, rinunciandosi all’organizzazione gerarchica del pubblico ministero, diveniva infatti impossibile che ciascun magistrato che ne esercita le funzioni possa disporre dell’intera polizia giudiziaria “e poiché questa non può, per forza di cose, fare a meno di un proprio vertice, è giocoforza che questo vertice sia il ministero dell’interno, in sede nazionale, ed il questore, in sede locale.”.

[6] Per un’illustrazione della figura del Pubblico Ministero portoghese si veda J. P. R. De Albuquerque, Il pubblico ministero portoghese: architettura istituzionale, principi, garanzie, sfide, in Questione Giustizia, 2, 2021, pp.117 e ss..

[7] V. A.Chaumet, Lo status del pubblico ministero francese e i suoi rapporti con il potere esecutivo, in Questione Giustizia, 2, 2021, pp. 151 e ss.;

[8] V. A.Chaumet, op.cit., p.186;

[9] V. J.Mazzuri, Uno sguardo oltre l’Europa. La discrezionalità nell’esercizio dell’azione penale negli Stati Uniti e la prospettiva del controllo politico sul pubblico ministero: limiti di un modello e brevissimo spunto di comparazione, in Questione giustizia, 2, 2021, p.182 ss.;

[10] In relazione, ad esempio, alla posizione della magistratura giudicante in Polonia alla luce delle recenti modifiche ordina mentali verificatesi in tale nazione si segnala la riflessione svolta da M.Mazza, Le garanzie istituzionali della magistratura in Polonia: un presente difficile, un futuro incerto, in DPCE on line, 2020, 4, pp.4969 e ss.;

[11] V. più diffusamente sul punto A.Mura, Pubblico ministero in Europa. Modelli, esperienze, prospettive, in Questione giustizia, 2021, n.2, pp. 90 e ss. il quale, nel rilevare come neo istituita Procura Europea (EPPO) costituisce un “banco di prova della capacità dei diversi ordinamenti di convergere su valori comuni inerenti (anche) al pubblico ministero” evidenzia come sia oramai condivisa l’idea che “il pubblico ministero debba agire in un’ottica di promozione attiva dei diritti fondamentali, con una linea d’azione improntata alla fairness, in un quadro di effettiva tutela del valore del giusto processo.”.

[12] V. Parere del Consiglio Consultivo dei Procuratori Europei adottato a Strasburgo il 26 novembre 2021 (n. 16), Implicazioni delle decisioni dei tribunali internazionali e degli organi dei trattati sull’indipendenza pratica dei procuratori.

[13] V. A.Mura, op. cit., pp. 91 e ss.

[14] V. Regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea («EPPO»);

[15] In applicazione degli artt. 6 e 14 (2)(b) del regolamento EPPO, il Procuratore capo europeo, i suoi due sostituti, il Collegio e le sezioni permanenti, i procuratori europei, i procuratori europei delegati e il relativo staff –, nell’esercizio delle proprie funzioni, non devono in alcun caso richiedere né prendere istruzioni da persone esterne a EPPO, dagli Stati membri, né da qualsiasi altra istituzione, ufficio o agenzia dell’Unione, i quali a loro volta hanno l’obbligo di rispettare tale indipendenza.

[16] Cfr. Cgue [GS], OG e PI (Procure di Lubecca e Zwickau), C508/18 e C82/19 PPU, 27 maggio 2019 (EU:C:2019:456), punto 74; PF (Procuratore generale di Lituania), C509/18, 27 maggio 2019 (EU:C:2019:457).

[17] V. Corte Costituzionale, sentenza n.88 del 1991.

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