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martedì, 2 marzo 2021 13:56
Magistratura Indipendente

ORDINAMENTO GIUDIZIARIO  

La possibile individuazione dei carichi sostenibili

  Giudiziario 
 giovedì, 28 gennaio 2021

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un percorso di approfondimento tra standard di rendimento e carichi esigibili

di Daniele CARLINO, giudice del Tribunale di Roma

 
 

Sommario: 1. Premessa. — 2. Gli standard di rendimento. — 3. I carichi esigibili nei programmi di gestione. — 4. I carichi sostenibili in sospeso tra quantità e qualità delle decisioni - 5. La possibile individuazione dei carichi sostenibili mediante il metodo di lavoro utilizzabile per gli standard di rendimento.

1. Premessa

Mediante il presente percorso di approfondimento si vuole apportare un contributo, per quanto possibile in termini di chiarezza, su una materia complessa, articolata e per molti versi controversa. Gli standard di rendimento e i carichi esigibili sono stati oggetto di non pochi dibattiti nell’ultimo decennio anche e non solo nelle sedi istituzionali del CSM e dell’ANM; si parla di tali argomenti oramai dal 2006 e dal 2011, anni in cui i due istituti sono stati introdotti nel nostro ordinamento da fonti di livello primario.

La nozione di carico esigibile ha subito una sorta di duplicazione anche per effetto delle definizioni contenute nelle circolari del CSM sui programmi di gestione che si sono succedute a partire dal 2012. I carichi esigibili ancora da definire a livello nazionale sono in realtà l’unità di misura del lavoro sostenibile per un magistrato che lavora in un determinato settore della giurisdizione; tali carichi saranno definiti anche “sostenibili" al fine di distinguerli dagli obiettivi di rendimento del singolo ufficio giudiziario determinati annualmente dal capo dell’ufficio mediante i programmi di gestione, meglio conosciuti come carichi “esigibili".

Anche all’esito di un referendum indetto dall’ANM nel 2016 - che ha visto 3580 magistrati votare SI al quesito sulla necessità per il CSM di determinare i carichi esigibili intesi come misura del lavoro sostenibile - e nonostante la disposizione normativa piuttosto chiara di cui all’art. 37 della legge n. 111 del 17.7.2011, il CSM non ha fino ad oggi individuato i carichi esigibili rectius sostenibili.

Per la determinazione degli standard di rendimento sono stati invece portati avanti presso il CSM, fin dal 2009, i lavori dei gruppi di magistrati esperti nella materia delle statistiche e dei flussi appositamente costituiti al fine di esaminare e se possibile risolvere la complessa questione. Solo di recente è stato possibile pervenire, per effetto del lavoro svolto dalle ultime commissioni di esperti costituite all’inizio del 2019 e che hanno portato a termine i lavori alla fine del 2019, ad una possibile soluzione relativamente ai magistrati operanti in alcuni settori.

La determinazione dei carichi sostenibili costituisce, unitamente alla determinazione degli standard di rendimento, una finalità da perseguire sulla base di un fondamentale “principio di civiltà organizzativa della giurisdizione". Tale obiettivo di carattere organizzativo dovrebbe essere perseguito nell’interesse e a tutela non solo dei magistrati, ma anche e soprattutto dei cittadini che sono i destinatari finali delle decisioni giurisdizionali.

Il pericolo principale dei carichi insostenibili, oltre alla sempre possibile presenza dello spettro della responsabilità disciplinare per i magistrati, è che la qualità della risposta giudiziaria possa rimanere pregiudicata da carichi troppo elevati e tali da non consentire al magistrato, anche lavorando incessantemente, di pervenire a decisioni ben ponderate all’esito di un accurato studio dei fascicoli processuali.

Anche per ragioni di economia e di chiarezza espositiva di seguito saranno svolte delle esemplificazioni relativamente al lavoro svolto dai giudici penali addetti al settore dibattimentale. Le stesse analisi e le correlate valutazioni possono risultare comunque utili anche al fine di comprendere le questioni di carattere generale relative ai carichi di lavoro dei magistrati addetti a tutti i settori della giurisdizione.

 

2. Gli standard di rendimento

Gli standard medi di rendimento sono stati introdotti dall’art. 11 comma 2 lett. b) e comma 3 lett. e) del d.lgs. 5 aprile 2006 n.160 (nel testo modificato dalla legge n. 111 del 2007) e rappresentano uno degli indicatori che può contribuire a definire la laboriosità del magistrato al momento della valutazione quadriennale.

L’art 11 comma 2 lett. b) prevede che “la laboriosità è riferita alla produttività, intesa come numero e qualità degli affari trattati in rapporto alla tipologia degli uffici e alla loro condizione organizzativa e strutturale, ai tempi di smaltimento del lavoro, nonché all'eventuale attività di collaborazione svolta all'interno dell'ufficio, tenuto anche conto degli standard di rendimento individuati dal Consiglio superiore della magistratura, in relazione agli specifici settori di attività e alle specializzazioni”. L’art. 11 comma 3 lett. e) prevede che il CSM, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, disciplina “l'individuazione per ciascuna delle diverse funzioni svolte dai magistrati, tenuto conto anche della specializzazione, di standard medi di definizione dei procedimenti, ivi compresi gli incarichi di natura obbligatoria per i magistrati, articolati secondo parametri sia quantitativi sia qualitativi, in relazione alla tipologia dell'ufficio, all'ambito territoriale e all'eventuale specializzazione ”.

Ai sensi del capo V della parte I della circolare del CSM n. 20691 dell’8.10.2007 e successive modificazioni la laboriosità costituisce, unitamente alla capacità, alla diligenza e all’impegno, uno dei quattro parametri che vengono considerati dai capi degli uffici, dai consigli giudiziari e dal CSM ai fini delle valutazioni di professionalità. La laboriosità è così definita dal capo V lett. b) della circolare: numero di procedimenti e processi definiti per ciascun anno dal magistrato in relazione alle pendenze del ruolo, ai flussi in entrata degli affari e alla complessità dei procedimenti assegnati e trattati, verificati sulla base delle statistiche e dei dati forniti dai capi degli uffici ed eventualmente dai magistrati in valutazione.

Uno degli indicatori della laboriosità è costituito, sempre ai sensi della circolare del 2007, dagli “standard medi di definizione dei procedimenti determinati annualmente dal Consiglio Superiore della Magistratura e comunicati, tramite una scheda individuale, ai magistrati in valutazione, ai capi degli uffici ed ai Consigli Giudiziari nel termine di cui al capo XIII comma 1 ed individuati, salvo quanto previsto dalle disposizioni finali della presente circolare, anche dalla media statistica della produzione dei magistrati dell'ufficio di cui il magistrato in valutazione fa parte ed assegnati a funzioni, sezioni, gruppi di lavoro omogenei a quest'ultimd". In questa parte della circolare lo stesso CSM, forse per effetto di una primigenia consapevolezza delle difficoltà insite nel processo di determinazione degli standard a livello nazionale, ha in qualche modo ricondotto il procedimento di determinazione di tali standard anche alla media statistica della produzione dei magistrati del singolo ufficio. Come sarà meglio spiegato in seguito appare però complicato anche solo ipotizzare uno standard nazionale individuato anche sulla base della media statistica della produzione dei magistrati di un singolo ufficio. La produttività media dei magistrati dell’ufficio, che rimane una media aritmetica facilmente determinabile sulla base delle statistiche comparate (che nel penale vengono estratte tramite la Consolle del SICP), resta quindi un parametro di valutazione utilizzabile esclusivamente al momento della verifica di professionalità, ovvero al diverso fine della redazione dei programmi di gestione di cui si dirà nel paragrafo 3.

La disposizione sopra riportata si collega al fondamentale punto 4.2 del capo XX della III parte della circolare, secondo cui il CSM procede “con apposita delibera alla individuazione annuale degli standard medi di definizione dei procedimenti, indicando i settori di attività per i quali l’individuazione è completata. L:Utilizzo degli standard di rendimento per le valutazioni di professionalità è limitato ai magistrati che operano nei settori indicati nella delibera consiliare”. Appare chiara e condivisibile la posizione del Consiglio che, ben consapevole delle difficoltà insite nella determinazione immediata di standard per tutti i numerosi settori in cui i magistrati lavorano, ha previsto la limitazione dell’utilizzo degli standard solo in relazione alle categorie di magistrati indicati in una futura delibera.

La circolare n. 20691 del 2007 chiarisce inoltre che gli standard medi devono essere sempre valutati unitamente ed alla luce sia della complessiva situazione organizzativa e strutturale degli uffici, sia del numero e della qualità degli affari trattati: qualità determinata a sua volta in ragione del numero delle parti o della complessità delle questioni giuridiche affrontate. Lo standard va altresì considerato alla luce di una serie di condizioni soggettive del magistrato in valutazione, quali l’eventuale attività di collaborazione nella gestione dell’ufficio, l’espletamento di attività istituzionali, lo svolgimento di incarichi giudiziari ed extragiudiziari di natura obbligatoria, eventuali esoneri ed eventuali assenze dal lavoro diverse dal congedo ordinario.

Le sopra indicate valutazioni di tipo qualitativo, che possiamo definire di tipo oggettivo e soggettivo, si riferiscono esclusivamente al momento della valutazione in concreto quadriennale del lavoro svolto dal magistrato e non invece al diverso momento della determinazione degli standard. D’altra parte l’espressione contenuta nella circolare “gli standard devono essere valutati anche alla luce sia della complessiva situazione organizzativa e strutturale degli uffici, sia del numero e della qualità degli affari trattati" lascia adito a ben pochi dubbi circa la natura esterna alla determinazione degli standard della qualità del lavoro giudiziario. Solo nel rapporto del capo dell’ufficio, anche all’esito delle indicazioni contenute nell’autorelazione, sarà possibile indicare se il magistrato ha dovuto trattare nei quattro anni procedimenti di particolare complessità, se l’ufficio ha versato in condizioni di particolare sofferenza per vuoti di organico, se il magistrato è stato assente dall’ufficio per malattia, se ha svolto periodi di applicazione presso altri uffici e altre variabili di qualsiasi genere.

Un ausilio ai fini della verifica a consuntivo della qualità dei procedimenti trattati proviene anche dalla comunicazione da parte del CSM, sia al magistrato in valutazione che al capo dell’ufficio, di una scheda individuale destinata a contenere sia lo standard numerico determinato dal CSM e sia un’analisi quanto più possibile approfondita a livello statistico del singolo ruolo proveniente dai dati statistici che sono nella disponibilità del CSM (ad esempio per i giudici penali saranno indicati nella scheda il numero degli imputati e delle imputazioni, il numero degli imputati detenuti, il numero delle persone offese, le modalità di definizione, i tempi di trattazione dei procedimenti etc.). Un ruolo importante nel processo di valutazione riveste il magistrato, il quale potrà evidenziare nell’autorelazione tutti quegli aspetti relativi alla complessità dei procedimenti trattati che per vari motivi non possono essere rilevati nel penale dal sistema informatico SICP.

La prevista verifica della qualità in concreto del lavoro svolto, anche in relazione alla complessità dei procedimenti trattati e alle numerose situazioni oggettive e/o soggettive che possono avere rallentato i ritmi lavoro, costituisce un preciso e ineliminabile strumento a tutela del magistrato in tutti quei casi in cui non risulti raggiunto lo standard di rendimento.

Le norme primarie e secondarie vigenti configurano quindi gli standard medi di rendimento nazionali come un termine numerico fisso di comparazione della produttività individuale, che si colloca per sua natura all’esterno dell’accertamento del rendimento individuale e della produttività media riferita all’ufficio di appartenenza del magistrato in valutazione.

Tali standard sono finalizzati esclusivamente a confrontare il dato numerico della produttività individuale con un altro dato numerico che è quello relativo alla produttività media di un campione quanto più possibile ampio di magistrati che svolge attività di tipo omogeneo su tutto il territorio nazionale.

A tale riguardo, va subito chiarito che se è vero che è impossibile definire condizioni di lavoro uguali per tutti i magistrati inclusi in un gruppo e come tali destinatari di un medesimo standard numerico, è anche vero che a tale numero - da alcuni definito in maniera quasi dispregiativa “numeretto" - non si potrà mai conferire una natura risolutiva, decisiva e determinante che non possiede e che non potrà mai possedere. Gli standard di rendimento e i carichi di lavoro esigibili/sostenibili dovrebbero rappresentare solo un punto di partenza, un parametro di riferimento che non potrà mai avere il carattere della precisione e che potrebbe comunque rivelarsi molto utile nel momento in cui si dovranno compiere alcune delle valutazioni che a tali istituti sono connaturate. Dovrebbe essere quindi messa da parte l’idea secondo cui gli standard e i carichi sostenibili rappresenterebbero uno strumento utilizzabile solo ai fini di trarre delle conclusioni secondo calcoli puramente matematici.

Alcuni problemi possono sorgere nel momento dell’individuazione delle attività di tipo omogeneo svolte dai magistrati sul territorio nazionale al fine di determinare standard diversificati per ciascun gruppo che lavora in condizioni tra di loro paragonabili.

Se può essere agevole distinguere gli uffici giudiziari e i magistrati che vi lavorano in relazione alle dimensioni degli uffici e alla loro tipologia, nonché in relazione ai diversi carichi di lavoro all’inizio di un determinato periodo (pendenze), molteplici possono essere le variabili di tipo organizzativo e strutturale che sfuggono alla rilevazione statistica a livello centrale, così come difficilmente si possono individuare le variabili di tipo geografico o ancora le variabili relative alle diverse specializzazioni (nel caso delle specializzazioni le difficoltà attengono prevalentemente al settore penale, mentre nel settore civile esiste la possibilità di distinguere a livello statistico le materie). Un discorso a parte è poi quello relativo alla comparazione delle sopravvenienze, con tutte le questioni correlate ai c.d. standard al buio delle quali si parlerà nel quinto paragrafo.

Per ricondurre il discorso alla comune esperienza, sempre nei limiti di approfondimento connaturati al presente percorso, consideriamo ad esempio un Tribunale medio/grande dove i giudici penali del dibattimento, per una precisa scelta del capo dell’ufficio tendente a privilegiare il settore monocratico in maggiore sofferenza, tengono in media il 70 per cento di udienze monocratiche e il 30 per cento di udienze collegiali. Andiamo ora a paragonare il lavoro di tali giudici con un altro ufficio avente le stesse dimensioni dove, sempre per una scelta del capo dell’ufficio finalizzata a fronteggiare un maggior carico nel settore collegiale (si pensi agli uffici gravati da grandi processi di criminalità organizzata o da complessi processi per reati societari) i giudici penali del dibattimento tengono in media il 60 per cento di udienze collegiali e il 40 per cento di udienze monocratiche. Ebbene, il giudice che può dedicare al lavoro monocratico il 70 per cento delle udienze annuali non potrà mai avere una produttività comparabile con quella del giudice che può dedicare solo il 40 per cento delle udienze annuali al lavoro monocratico.

Questo per dire che lo standard che potrà essere determinato per i magistrati operanti in tali uffici e che partono da un certo carico di lavoro sarà uno solo - ovvero quello relativo ai giudici che lavorano al 50 per cento nel settore monocratico - fermo restando che il giudice che ha avuto minori udienze da dedicare al ruolo monocratico potrà agevolmente giustificare il discostamento in diminuzione dallo standard.

Ancora, ipotizziamo di dovere confrontare il lavoro svolto dai giudici del dibattimento in alcuni uffici di grandi dimensioni al preciso fine di creare un gruppo omogeneo di magistrati specializzati da assumere quale campione per la rilevazione statistica e per la determinazione di standard differenziati. Anche in questo caso troveremo ad esempio dei Tribunali dove sono state create sezioni specializzate nella materia degli omicidi colposi, ma in un Tribunale un Presidente può avere deciso di includere nella specializzazione di una sezione solo gli omicidi per colpa medica o solo quelli per infortunio sul lavoro, a differenza di un altro Tribunale dove la specializzazione della sezione, per una precisa scelta organizzativa, include tutti gli omicidi colposi, compresi quelli più numerosi avvenuti con violazione delle norme sulla circolazione stradale. Ebbene, a parità di sopravvenienze è evidente che i giudici che trattano tutti gli omicidi colposi avranno un carico di lavoro ben più imponente dal punto di vista qualitativo rispetto ai giudici con la stessa specializzazione che trattano solo gli omicidi per colpa medica, ovvero solo gli omicidi per violazione delle norme in materia di infortuni sul lavoro.

Anche a livello geografico e quindi territoriale appare difficile sostenere, nonostante la chiara indicazione a livello normativo in tal senso, che un ufficio situato nel meridione possa essere comparato a livello di carichi di lavoro (sopravvenienze e definizioni) solo con un altro ufficio del meridione. Lo stesso ragionamento vale per gli uffici del settentrione o del centro. Peraltro, le più recenti rilevazioni statistiche dimostrano come, anche nella stessa regione, due uffici giudiziari con territori confinanti e quindi con sopravvenienze qualitativamente simili possono avere carichi di lavoro completamente diversi. Non si può escludere per esempio l’aumento di sopravvenienze e quindi delle pendenze nel settore penale per un Tribunale dove opera una Procura molto ben organizzata e dotata di un ufficio per la definizione degli affari semplici, a differenza di un Tribunale magari limitrofo dove la Procura produce meno per gravi carenze di organico o per effetto di non risolte inefficienze a livello organizzativo.

Gli esempi potrebbero continuare in relazione alla diversa ripartizione del lavoro tra civile e penale nei piccoli uffici dove i giudici svolgono funzioni promiscue, ovvero in relazione alle diverse specializzazioni (si pensi ai Tribunali dove esiste una specializzazione per i reati fallimentari, a differenza di altri Tribunali dove una tale specializzazione non è contemplata a livello tabellare). Ancora, si può fare riferimento a quegli uffici dove i GOP vengono utilizzati stabilmente in affiancamento al giudice togato per la trattazione degli affari penali più semplici rispetto a quegli uffici dove i GOP vengono utilizzati solo in caso di assenza del giudice togato.

Gli standard di rendimento possono essere pertanto così definiti: “unità di misura del lavoro svolto in media da un gruppo di magistrati addetti alla medesima funzione e che lavorano in condizioni quanto più possibile assimilabili e omogenee sull’intero territorio nazionale".

Un tale standard di rendimento, la cui possibile determinazione a livello tecnico sarà meglio illustrata nel paragrafo 5, in linea di principio non dovrebbe allontanarsi dalla sua reale funzione che è quella di costituire un punto di riferimento per gli organi chiamati a valutare la professionalità del magistrato. Non si possono però escludere del tutto possibili utilizzazioni degli standard per finalità diverse da quelle relative alla valutazione della professionalità quadriennale.

Trattasi di finalità che in ogni caso potrebbero assumere addirittura una funzione trainante al fine di creare condizioni organizzative tali da garantire una più alta e tempestiva produttività, senza che per questo debba venire meno la qualità delle decisioni.

In una tale prospettiva - che possiamo già definire di fiducia nei magistrati italiani che restano tra i più produttivi in Europa - lo standard potrebbe costituire uno stimolo per il magistrato, il quale potrà orientare il suo lavoro verso il raggiungimento di uno specifico obiettivo minimo/medio predeterminato di tipo quantitativo, senza per ciò solo tralasciare la qualità del lavoro svolto. Lo stesso magistrato, in caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo, potrebbe essere portato a rivedere in senso critico le proprie competenze e capacità organizzative e potrebbe decidere di risolvere le eventuali carenze anche mediante una più attenta ed efficace gestione del ruolo avvalendosi degli strumenti informatici.

Può essere utile un esempio: il giudice Tizio che lavora in un Tribunale grande è consapevole della pendenza ad inizio anno sul proprio ruolo monocratico di 250 processi. Lo stesso giudice sarà anche consapevole del suo inserimento nel gruppo X, che prevede un range di oscillazione delle pendenze tra 230 e 280 con il relativo standard di produttività predeterminato nella misura di 170/190 sentenze annue. Tale giudice potrà organizzare la propria attività lavorativa al fine di raggiungere e se possibile superare le 170/190 sentenze. Nulla vieta però allo stesso giudice, nello svolgimento di un’attività lavorativa caratterizzata da una particolare diligenza e lavorando in maniera organizzata le giuste ore nel corso di una giornata, di compiere un ulteriore piccolo sforzo al fine di superare lo standard senza al contempo fare venire meno la qualità dei provvedimenti.

Anche il capo dell’ufficio potrebbe - nella consapevolezza di quali sono gli standard di rendimento dei magistrati italiani e quindi di quanto può produrre un magistrato mediamente organizzato e che lavora con una comune diligenza - orientare i progetti organizzativi e i programmi di gestione al fine di raggiungere quanto meno tale obiettivo minimo/medio. Il capo dell’ufficio potrebbe anche decidere di superare tale obiettivo, a patto che tale superamento non vada a pregiudicare la qualità delle decisioni.

Se del caso, fatte salve le valutazioni di politica giudiziaria che ovviamente possono prescindere dal dato meramente quantitativo, anche gli organismi chiamati all’adeguamento delle piante organiche dei magistrati e del personale amministrativo, nonché a distribuire le risorse di carattere materiale, potrebbero avvalersi dello standard medio quale utile strumento di riferimento e di comparazione.

Ecco che forse si può cominciare a ragionare sull’utilità dello standard non solo in sede di valutazione di professionalità, ma anche quale uno dei tanti punti di riferimento per attuare una politica giudiziaria sempre più attenta e finalizzata all’eliminazione delle differenze tra i carichi di lavoro che tuttora esistono, in maniera a volte fin troppo evidente, tra i vari uffici del territorio nazionale. Forse una tale politica giudiziaria potrà scontentare alcuni uffici, ma la dislocazione efficace dei mezzi e delle risorse lavorative sul territorio nazionale rimane un obiettivo di carattere fondamentale al quale gli organi preposti non dovrebbero mai rinunciare.

Nell’ultimo paragrafo saranno fornite delle indicazioni di carattere più tecnico su un metodo utilizzabile ai fini della determinazione degli standard medi di rendimento, nella consapevolezza che possono esistere anche metodi differenti. Tale metodo prevede in estrema sintesi:

  • l’individuazione dei magistrati che hanno lavorato FTE=full time equivalent per un intero anno giudiziario;
  • la suddivisione dei magistrati per tipologia di ufficio e per carichi di lavoro intesi come pendenze iniziali, anche al fine di evitare il fenomeno c.d. dello standard al buio;
  • l’utilizzo a livello statistico della mediana in luogo della media aritmetica e il conseguente utilizzo delle fasce di oscillazione tra i percentili.

Un tale procedimento, se riconosciuto come valido dal CSM, potrebbe essere utilizzato anche per la correlata finalità di determinazione dei carichi esigibili rectius sostenibili.

 

3. I carichi esigibili nei programmi di gestione

I carichi esigibili, nel duplice significato del quale si parlerà a breve, sono stati introdotti dall’art. 37 della legge n. 111 del 17.7.2011 il cui titolo è “Disposizioni per deficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie". Il primo comma prevede che « I capi degli uffici giudiziari sentiti, i presidenti dei rispettivi consigli dell'ordine degli avvocati, entro il 31 gennaio di ogni anno redigono un programma per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti. Con il programma il capo dell'ufficio giudiziario determina:

a) gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili nell'anno in corso;

b) gli obiettivi di rendimento dell'ufficio, tenuto conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati individuati dai competenti organi di autogoverno, l'ordine di priorità nella trattazione dei procedimenti pendenti, individuati secondo criteri oggettivi ed omogenei che tengano conto della durata della causa, anche con riferimento agli eventuali gradi di giudizio precedenti, nonché della natura e del valore della stessa».

Con la finalità di introdurre criteri manageriali nella gestione degli uffici giudiziari la disposizione indica i capi degli uffici come coloro che devono redigere un programma finalizzato alla riduzione della durata dei procedimenti, all’aumento della produttività anche mediante l’individuazione di obiettivi di rendimento e all’individuazione di criteri di priorità nella trattazione dei procedimenti. Il programma di gestione è stato previsto espressamente dalla legge per i procedimenti civili, ma il CSM nell’esercizio del suo potere di normazione secondaria ha allargato già con una prima circolare del 4.5.12 l’ambito applicativo dei programmi di gestione anche al settore penale, sulla base della condivisibile considerazione che le medesime finalità sono perseguibili anche nel settore penale. Peraltro, non può essere articolato alcun razionale programma di gestione dei procedimenti civili se a monte non vengono individuate le risorse da destinare ai diversi settori penale e civile.

Nella circolare del CSM sui programmi di gestione del 9.12.16 ed anche nella recente circolare del 16.10.19, adottata in relazione ai programmi di gestione del settore penale, i carichi esigibili vengono così definiti “capacità di lavoro dei magistrati che fisiologicamente consente di coniugare qualità e quantità del lavoro in un dato periodo di tempo, da individuarsi alla luce della concreta situazione dell’ufficio”.

Può essere interessante sottolineare, anche al fine di comprendere le numerose variabili che possono incidere sempre e comunque sulla produttività di un singolo ufficio, che il dirigente deve considerare al momento della redazione del programma:

  • la disponibilità delle risorse umane
  • la disponibilità delle risorse materiali
  • l’organico effettivo
  • le prospettive di turn over dei magistrati in servizio
  • la disponibilità dei locali per le udienze
  • il livello di informatizzazione
  • le pendenze
  • le sopravvenienze
  • le definizioni
  • la capacità di definizione dei singoli giudici soprattutto nei piccoli uffici (dove uno o due giudici molto più veloci e organizzati rispetto ad altri potrebbero contribuire enormemente all’innalzamento della produttività media dell’ufficio)
  • l’anzianità delle cause
  • i tempi medi di trattazione
  • la natura dei procedimenti
  • la complessità dei procedimenti
  • la disponibilità di GOT (ora GOP) e le loro modalità di impiego.

Nella redazione del programma di gestione i capi degli uffici perseguono quindi, tra le varie finalità, anche l’individuazione di un “carico esigibile” interno all’ufficio, ovvero di quel numero di procedimenti che ciascun magistrato addetto all’ufficio dovrebbe essere in grado di definire in un dato periodo. La determinazione del carico esigibile per ciascun giudice viene determinata dalla produttività media della sezione, del settore o dell’ufficio nel quadriennio precedente, tenuto conto dell’effettiva presenza in ufficio del magistrato al netto degli esoneri, aspettative e altre assenze di qualsiasi natura. Il CSM ha altresì previsto una fascia di variabilità del 15% sia sotto che sopra la media, con esplicita richiesta al dirigente di redigere una motivazione dettagliata delle ragioni che lo hanno indotto a prevedere una produttività superiore o inferiore a tale media dei quattro anni precedenti.

Il Consiglio Superiore quindi, con varie circolari di attuazione molto dettagliate che possiamo definire di carattere metodologico, nonché mediante i controlli a posteriori, funge da “garante” del percorso attuativo del programma al quale tutti i capi degli uffici si dovrebbero attenere. Il comma II dell’art. 37 prevede difatti che i programmi siano trasmessi al Consiglio "ai fini della valutazione per la conferma dell'incarico direttivo" ai sensi dell'art. 45 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160. La concretezza e la serietà dei programmi di gestione costituiscono quindi oggetto delle valutazioni del CSM sull’operato del capo dell’ufficio, poiché è proprio mediante la redazione dei programmi che i magistrati con funzioni direttive dimostrano la loro capacità di compiere una rigorosa analisi della situazione organizzativa e dei risultati realizzabili sulla base dei carichi di lavoro di partenza e delle risorse effettivamente disponibili, nonché della tipologia del contenzioso.

Rileva in maniera particolare, per le finalità correlate al presente percorso di approfondimento, quella parte dell’art. 37 laddove il legislatore prevede che “gli obiettivi di rendimento che l'ufficio si propone di realizzare devono essere fissati dal capo dell'ufficio tenendo conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati individuati dai competenti organi di autogoverno”. Si tratta di una nozione di carico “esigibile/sostenibile” avente un carattere unitario e nazionale, come tale esterna al singolo ufficio e ben diversa da quella sopra indicata di “carico esigibile”nei programmi di gestione.

  1. carichi sostenibili e quelli esigibili nell’ambito dei programmi di gestione si collocano quindi su piani completamente diversi, se solo si considera che il carico sostenibile, così come lo standard di rendimento, potrà essere determinato dal CSM sulla base di un campione ampio costituito da un gruppo di magistrati che ha lavorato per un certo periodo su tutto il territorio nazionale in condizioni omogenee. Il carico esigibile invece resta un parametro di carattere numerico la cui determinazione per l’anno successivo rimane nella discrezionalità temperata del capo dell’ufficio, il quale utilizza ad oggi quale fondamentale punto di riferimento la produttività media dei soli magistrati dell’ufficio nei quattro anni precedenti.
  2. CSM però, nella prima circolare attuativa dell’art. 37 risalente al 4.5.12, ha ritenuto di non potere fissare i parametri unitari a livello nazionale anche in ragione dell’impossibilità di definire tali parametri/carichi mediante i sistemi di rilevazione statistica all’epoca utilizzabili.

Come si vedrà la determinazione del carico “sostenibile ” unitario a livello nazionale potrebbe rappresentare invece oggi - in un momento in cui i sistemi di rilevazione statistica sulla base degli applicativi informatici ministeriali stanno spiccando un importante anche se non sempre decisivo salto di qualità — una sfida culturale e una scelta importante nell’ottica di una moderna politica giudiziaria sempre più attenta agli assetti organizzativi degli uffici.

 

4. I carichi sostenibili in sospeso tra quantità e qualità delle decisioni

La sopra citata disposizione contenuta nell’art. 37 prevede espressamente che “gli obiettivi di rendimento che l'ufficio si propone di realizzare devono essere fissati dal capo dell'ufficio tenendo conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati individuati dai competenti organi di autogoverno”. Come è stato evidenziato anche nel paragrafo 3, la nozione di carico esigibile è stata in buona sostanza duplicata per effetto delle definizioni contenute nelle norme secondarie sui programmi di gestione. Può essere quindi utile e opportuno ridefinire e comprendere meglio tale concetto di carico nazionale, anche al fine di evitare le inevitabili incomprensioni proprie dell’accezione comune di carico esigibile, meglio definendo tali carichi come “sostenibili”. I carichi sostenibili, come si avrà modo di illustrare, avvicinano di più agli standard di rendimento che ai carichi esigibili dei programmi di gestione.

Si può intravedere comunque un punto di raccordo tra i tre istituti nella figura del capo dell’ufficio giudiziario, quale soggetto chiamato ad applicarli nel compimento di scelte organizzative fondamentali. Anche e non solo al momento della redazione del programma di gestione, con la relativa determinazione dei “carichi esigibili", il capo dell’ufficio dovrà in ogni caso tenere conto dei “carichi sostenibili" determinati dal CSM come previsto dall’art. 37 e potrà tenere in considerazione, anche se non previsto espressamente dalla legge, anche gli “standard nazionali di rendimento".

Un punto di partenza per una migliore comprensione del concetto di carico sostenibile può essere rappresentato dal quesito sul quale si sono espressi i magistrati italiani in occasione del referendum indetto dall’ANM nel 2016: “L’ANM, considerata anche Ventrata in vigore della legge sulla responsabilità civile dei magistrati, dovrebbe richiedere al CSM di introdurre entro 60 giorni i carichi esigibili, da intendersi come misura, determinata in cifra secca (come per i magistrati amministrativi), del lavoro sostenibile dal magistrato in funzione degli obiettivi di adeguata quantità e qualità del lavoro giudiziario?"

Questi sono i risultati del referendum pubblicati sul sito dell’ANM:

 
Totale aventi diritto al voto    8566
Totale votanti    4283
di cui SI    3580
di cui NO    583
Bianche    97
Nulle    23
 

Nel quesito il carico viene inteso come misura determinata in “cifra secca" del lavoro “sostenibile" dal magistrato in funzione degli obiettivi di adeguata quantità e qualità del lavoro giudiziario. Il concetto di “cifra secca" indicato nel quesito può essere diversamente interpretato, ma richiama alla mente comunque quello che da alcuni viene definito come “numeretto". La qualità viene inserita nel quesito, in maniera del tutto condivisibile, tra gli obiettivi da perseguire.

In questo tentativo di approfondire la materia non si può quindi non affrontare la questione del delicato rapporto che esiste e sempre esisterà tra la quantità delle definizioni\decisioni e la loro qualità.

Le difficoltà nel definire il rapporto tra la quantità e la qualità di un prodotto generato dal lavoro di una persona nascono da una constatazione: la quantità è facilmente misurabile in quanto è rappresentata da un numero o da un insieme di numeri, mentre la misurazione della qualità è rimessa ad apprezzamenti del tutto soggettivi.

Nelle aziende esistono specifiche strutture a volte complesse che controllano la qualità di un prodotto per conto dell’imprenditore (ad esempio i controlli di qualità sulle analisi di laboratorio). Nei controlli di qualità esistono sempre dei margini di errore, ma esistono comunque delle strutture preposte ai controlli che potranno certificare la qualità della prestazione e del relativo risultato (nell’esempio la prestazione dei tecnici che lavorano nel laboratorio di analisi e che si avvalgono di certi strumenti al fine di produrre un referto).

Nell’esempio si tratta pur sempre di un prodotto la cui qualità è misurabile e se del caso anche certificabile, mentre questo non sempre può avvenire per i provvedimenti emessi e motivati da un magistrato. Certamente una decisione qualitativamente valida è quella maturata all’esito di un approfondito studio del fascicolo processuale in punto di fatto, nonché all’esito di un approfondito studio delle questioni di diritto sottese alla decisione. Ma chi può valutare quante ore il magistrato ha lavorato per definire quel fascicolo, quanto ha studiato, se ha approfondito adeguatamente le questioni, se è pervenuto a una decisione corretta dal punto di vista logico e giuridico?

Non esistono negli uffici giudiziari vere e proprie strutture in grado di controllare la qualità delle decisioni in un senso tipicamente aziendalistico, in quanto il controllo sulla professionalità, che comprende anche la qualità, è demandato ai capi degli uffici, ai consigli giudiziari e al CSM.

Può essere interessante evidenziare che i giudizi sulla capacità decisionale contenuti nei rapporti sulle valutazioni di professionalità quasi sempre si risolvono nella formuletta pigra e ripetitiva “il collega ha una buona/ ottima capacità decisionale che si può desumere anche dal numero e dalla complessità dei procedimenti trattati nelperiodo oggetto della valutazione” Se fosse vera la formuletta sopra riportata dovrebbe essere anche vero che il magistrato in grado di definire più procedimenti, nello stesso tempo in grado di definire anche processi complessi, è anche colui che ha grandi capacità di decidere in maniera tempestiva e qualitativamente valida. Chi può dire però se un tale magistrato è solo veloce, ovvero se approfondisce anche lo studio dei fascicoli? Chi può dire se le decisioni assunte sono sostanzialmente oltre che formalmente corrette senza scomodare la statistica delle eventuali riforme nei successivi gradi di giudizio?

Possiamo quindi ragionevolmente affermare che solo il magistrato, nell’intimo della sua coscienza, può essere consapevole nella stragrande maggioranza dei casi della qualità della sua decisione, del tanto tempo che ha dedicato allo studio del fascicolo complesso, dell’attività istruttoria defaticante e del tempo che ha dedicato alla redazione della motivazione.

Proviamo ora a spostare il discorso sulla qualità al di fuori della capacità decisionale del singolo e della qualità in senso stretto della decisione e della motivazione. In questo caso si parla di pesatura del procedimento e anche in questo caso sono innumerevoli i fattori da prendere in considerazione, con il subentrare di inevitabili valutazioni di carattere soggettivo.

Ma come si pesano i processi? Chi è in grado di pesare i processi?

Pur dovendosi apprezzare quei progetti organizzativi che prevedono modalità di pesatura dei processi mediante dei punteggi ai fini dell’assegnazione dei fascicoli ai giudici in maniera per quanto possibile equilibrata, si può ragionevolmente affermare che solo una struttura di persone chiamate a svolgere un reale lavoro di pesatura dei fascicoli, previa valutazione di una serie di parametri e di coefficienti, potrebbe consentire il raggiungimento di risultati attendibili. Saranno sempre possibili pesature di massima mediante i sistemi informatici, ma senza alcuna garanzia di certezza.

In assenza al momento di una tale struttura, forse ipotizzabile in uffici giudiziari del futuro composti anche da tante persone ben organizzate e in grado di svolgere complesse operazioni, non si può fare altro che riporre la fiducia ai fini di una conta ponderata nel magistrato che conosce i fascicoli, ovvero quello diligente, ben organizzato mediante gli strumenti informatici e che è in grado di valutare in maniera anche critica il peso del ruolo.

Fatte queste precisazioni, prendiamo in considerazione una tesi che ha formato oggetto di una proposta di lavoro consultabile anche sul sito dell’ANM. Secondo tale proposta lo standard c.d. quantitativo, ovvero quello determinabile dal CSM sulla base di una rilevazione statistica approfondita a livello nazionale, dovrebbe essere sostituito con un punteggio determinato in maniera empirica per ciascuna funzione da un gruppo di magistrati esperti.

Secondo tale ipotesi si dovrebbe attribuire un peso a ciascun procedimento mediante adeguati e specifici coefficienti di equivalenza e così si potrebbe individuare un punteggio che andrebbe a rappresentare il carico nazionale unico. Ragionando in tal senso si potrebbero fissare sia un punteggio tale da rappresentare il carico massimo sostenibile e sia un punteggio più basso tale da rappresentare lo standard di rendimento.

Un tale punteggio si potrebbe raggiungere andando a moltiplicare il numero delle definizioni sulla base di coefficienti e di moltiplicatori prestabiliti. Ad esempio, se si volesse verificare il superamento o meno del punteggio di 300 individuato quale carico massimo sostenibile, si potrebbero sommare 150 sentenze per reati di peso uno, 50 sentenze per reati di peso due e 10 sentenze per reati di peso cinque. In tal modo si potrebbe sempre procedere sulla base delle più svariate combinazioni in relazione ai vari coefficienti e moltiplicatori, attribuendo dei valori, nel caso del dibattimento penale, al titolo di reato, al numero degli imputati anche detenuti, al numero dei testimoni, al numero delle parti civili ovvero al tipo di definizione (ordinario, abbreviato, patteggiamento).

Una tale proposta di lavoro va certamente apprezzata in relazione agli obiettivi che vuole perseguire, che sono poi quelli di una determinazione dei carichi di lavoro sostenibili intesi anche dal punto di vista qualitativo e ponderale degli affari trattati.

I carichi sostenibili e tanto meno gli standard di rendimento però difficilmente potranno essere determinati in concreto all’esito di una valutazione di tipo qualitativo di tipo empirico e non agganciata al lavoro realmente svolto in termini quantitativi negli uffici giudiziari italiani.

Alcune valutazioni di carattere critico in relazione a tale proposta di lavoro possono essere di seguito così formulate.

I coefficienti di pesatura possono avere un carattere sperimentale ma non potranno mai avere un fondamento sulla base di una rilevazione statistica eseguita a livello nazionale, né potranno essere mai ricondotti senza margini di incertezza alla reale produttività dei magistrati italiani e al peso specifico dei processi trattati da tali magistrati. Si tratterebbe in buona sostanza di carichi sostenibili che possono trovare il loro fondamento e la loro giustificazione principalmente nelle valutazioni di carattere soggettivo provenienti dall’esperienza personale più o meno vasta svolta da magistrati esperti negli specifici settori.

Per tale motivo un tale modo di procedere potrebbe venire criticato, anche e non solo all’esterno della magistratura, da coloro che potrebbero facilmente evidenziare la natura di vera e propria “autodeterminazione" degli standard e dei carichi eseguita all’interno della magistratura in maniera autonoma e non verificabile. Chi potrà mai decidere che il carico massimo ha un peso di 300 o di 400 senza che qualcun altro possa in seguito sostenere, sulla base di considerazioni e valutazioni di carattere soggettivo altrettanto valide, che il carico massimo doveva essere 500 o magari 600? Non solo, il risultato finale potrebbe sempre essere messo in dubbio da una nuova commissione composta da diversi magistrati, così come si potrebbero mettere in discussione gli stessi coefficienti.

La pesatura dei processi inoltre è un’attività di indubbia complessità, non esistendo veri e propri indicatori della qualità intesa come peso specifico di un procedimento e potendo i sistemi informatici solo in parte essere adibiti alla misurazione della qualità. Pur non essendo questa la sede per approfondire il fondamentale ruolo degli applicativi informatici nella determinazione degli standard di rendimento e dei carichi sostenibili, appare utile evidenziare che nel settore penale solo mediante specifiche query (in informatica il termine query viene utilizzato per indicare l'interrogazione mirata da parte di un utente di un database, strutturato tipicamente secondo il modello relazionale, per compiere determinate operazioni sui dati) è al momento possibile desumere il dato relativo ai titoli di reato, mentre il sistema SICP non rileva coefficienti fondamentali quali sono il numero delle parti civili costituite o il numero dei testimoni, né tanto meno potrebbe rilevare la presenza di intercettazioni da trascrivere o dei numerosi documenti prodotti nel corso del dibattimento. Si tratta quindi di coefficienti che non sempre sono facilmente intercettabili mediante gli applicativi informatici.

Peraltro, se astrattamente può essere possibile mediante un sistema informatico altamente performante e all’esito di un preciso data entry, nonché mediante specifiche query, conoscere a consuntivo su un ruolo di un giudice monocratico i reati che ha trattato, il numero di imputati e di imputazioni e il numero di imputati detenuti, non sarà mai possibile sapere quale impegno ha di fatto comportato la trattazione di quei processi, quante udienze sono state tenute per ciascun processo, quanti testimoni sono stati esaminati, la lunghezza in termini orari delle testimonianze, la complessità dal punto di vista giuridico delle questioni etc.

In ogni caso rappresenterebbe un momento cruciale e molto difficile da gestire a livello organizzativo quello dedicato alla verifica in concreto del rispetto dello standard o dell’eventuale superamento del carico sostenibile. Al momento non esiste nel settore penale un sistema informatico in grado di gestire la pesatura dei procedimenti sulla base di coefficienti e di fornire un risultato automatico al momento della verifica . In ogni caso si tratterebbe di rilevazioni mirate che richiederebbero la presenza negli uffici di personale esperto di statistiche a tal fine esclusivamente adibito, trattandosi di valutare ogni anno a consuntivo il peso specifico del ruolo di ciascun magistrato addetto all’ufficio. Né appare possibile delegare tale compito al magistrato, il quale al momento della valutazione di professionalità si dovrebbe armare di tanta pazienza e di una buona calcolatrice così distogliendo le sue energie dal normale lavoro giudiziario.

Inoltre, chiunque abbia avuto esperienze nel settore delle statistiche giudiziarie e della qualità dei dati ben conosce i numerosi problemi derivanti dal data entry che necessariamente deve essere svolto dal personale amministrativo. Tale personale, pur nelle ataviche carenze di organico che lo contraddistinguono, sarebbe chiamato a svolgere un lavoro ulteriore al momento dell’immissione di tutti i coefficienti necessari ai fini della pesatura dei processi. Al momento è già molto difficile assicurare la qualità dei dati immessi nel SICP in considerazione dei frequenti errori commessi dal personale amministrativo, a volte derivanti anche dalla poca chiarezza dei capi di imputazione (si pensi all’inserimento delle QGF=qualificazioni giuridiche del fatto); tali errori devono essere continuamente corretti mediante aperture di ticket nel passaggio del fascicolo da una fase all’altra.

A questi interrogativi al momento appare difficile rispondere, fermo restando che se si volesse percorrere una tale strada il CSM dovrebbe, in sede di comitato paritetico con il Ministero della Giustizia, richiedere un adeguamento dei sistemi informatici al preciso fine di perseguire la finalità di pesare i processi secondo coefficienti prestabiliti.

Ecco allora che appare più conforme alle indicazioni di carattere normativo ragionare partendo da un presupposto di carattere più pragmatico e difficilmente confutabile. Anche se i procedimenti non sono sempre uguali a livello di peso e di complessità, è pur vero che i procedimenti complessi vengono distribuiti nel lungo periodo su tutti i magistrati operanti sul territorio nazionale nel medesimo settore. Sempre nel lungo periodo, sulla base di un lavoro di rilevazione statistica avente ad oggetto un numero molto alto di magistrati assunti come campione e operanti in condizioni simili, le differenze di peso dei processi di fatto si annullano.

La verifica in ordine alla qualità dei procedimenti e al peso specifico di fatto gravante su ciascun magistrato potrà essere sempre attuata nel momento successivo di controllo del rispetto dello standard o del superamento del carico sostenibile, nella consapevolezza dell’impossibilità di operare tale verifica esclusivamente sulla base di calcoli matematici e operando nella consapevolezza della natura di mero parametro di riferimento sia degli standard che dei carichi sostenibili.

  1. La possibile individuazione dei carichi sostenibili mediante il metodo di lavoro utilizzabile per gli standard di rendimento

Il carico sostenibile e lo standard di rendimento possono essere quindi considerati quali due facce della stessa medaglia, trattandosi in entrambi i casi di unità di misura valide a livello nazionale che il CSM è chiamato a determinare per effetto di specifiche disposizioni normative.

Fondamentale nel procedimento di determinazione degli standard di rendimento e dei carichi sostenibili è il ruolo svolto dagli applicativi informatici (nel penale SICP/CONSOLLE), con la conseguente possibilità di estrarre dati statistici quanto più possibile attendibili e raffinati. Un metodo valido al fine di determinare le unità di misura nazionali di riferimento (medie e massime) è quello che richiede un’analisi approfondita dei dati relativi alla produttività di ogni magistrato incluso in un campione statistico. Più elevati saranno gli uffici e quindi i magistrati inclusi nel campione e più saranno attendibili i dati posti alla base della determinazione degli standard di rendimento e dei carichi massimi sostenibili. Anzi, si può ragionevolmente ritenere che la soluzione migliore sarebbe quella di procedere ad una rilevazione statistica completa, a determinate condizioni e per un lungo periodo, della produttività di tutti i magistrati italiani singolarmente considerati.

All’esito di un’attenta analisi statistica delle realtà giudiziarie sarà possibile pervenire all’individuazione di un rendimento medio e massimo che possa contraddistinguere un certo gruppo di magistrati omogeneo, ovvero operanti nel medesimo settore e in condizioni analoghe.

Il metodo di lavoro per calcolare le due unità di misura potrebbe essere lo stesso.

Come si è detto anche nei paragrafi precedenti, la determinazione degli standard e dei carichi sostenibili non potrà mai ricomprendere tutte le variabili qualitative e organizzative correlate al lavoro dei magistrati. Tali variabili non sono intercettabili a livello di rilevazione statistica centrale in mancanza di indicatori precisi della qualità e della complessità del lavoro giudiziario. Anche gli indicatori più tipicamente organizzativi potrebbero essere intercettati solo mediante la lettura e l’analisi di tutti i progetti organizzativi relativamente a tutti gli uffici giudiziari facenti parte del campione; anche all’esito di un siffatto studio dei progetti organizzativi sarebbe però del tutto impossibile ricondurre le variabili organizzative riscontrate all’interno dei gruppi omogenei di magistrati.

Se si vuole raggiungere la finalità della determinazione dei carichi sostenibili e degli standard va perseguito un obiettivo di natura quasi esclusivamente quantitativa di rilevazione della produttività di magistrati che esercitano le funzioni in realtà dimensionali paragonabili e con carichi di lavoro di partenza simili. Solo rimanendo con i piedi per terra e ragionando in maniera pragmatica si potrà raggiungere un risultato che purtroppo manca da dieci anni.

Oltre alle dimensioni e alle tipologie degli uffici possono essere valorizzate le pendenze iniziali quale elemento significativo di inclusione del magistrato nell’uno o nell’altro gruppo omogeneo. Appare invece più difficile percorrere la strada che vada a ricomprendere, ai fini dell’inclusione di un magistrato nell’uno o nell’altro gruppo omogeneo, anche il numero dei fascicoli sopravvenuti nel corso degli anni. Al momento della verifica individuale ogni magistrato deve essere posto nelle condizioni di conoscere, mediante una comunicazione inviata a tal fine dal CSM, a quale gruppo appartiene e quale sarà lo standard da raggiungere alla fine di ogni anno giudiziario. Se l’inclusione in un gruppo o in un altro dovesse invece comprendere le sopravvenienze, il magistrato si troverebbe di fronte a un vero e proprio “standard al buio".

Al fine di esemplificare nei minimi termini tale ragionamento sugli standard al buio, prendiamo un giudice del dibattimento incluso nel gruppo dei tribunali grandi che, sulla base della tipologia di ufficio e delle pendenze iniziali pari a 150 è chiamato a definire 180 procedimenti dal primo luglio fino al 30 giugno dell’anno successivo. Se tale gruppo fosse stato formato anche sulla base delle sopravvenienze (ad esempio pari a 200) lo stesso giudice sarebbe sempre chiamato a definire 180 procedimenti in un anno, a patto di ricevere 200 nuove assegnazioni. Non potendosi però mai prevedere, se non a grandi linee, il numero delle nuove assegnazioni, lo stesso giudice che a fine anno dovesse ricevere 300 nuovi fascicoli e non più 200 potrebbe vedere il suo standard cambiare a fine anno. Tale nuovo standard non sarebbe più 180, bensì sarebbe rappresentato da un altro numero che potrebbe essere 240 e che contraddistingue il diverso gruppo nel quale il magistrato si colloca sulla base del diverso numero delle sopravvenienze (GRUPPO 2 con standard 240 = tribunale grande, 150 pendenze e 300 sopravvenuti in luogo di GRUPPO 1 con standard 180=tribunale grande, 150 pendenze e 200 sopravvenuti).

Lo standard non dovrebbe quindi essere “al buio", ma dovrebbe essere conosciuto preventivamente all’inizio del quadriennio in valutazione e dovrebbe restare tendenzialmente stabile per tutto il periodo al mancato variare delle pendenze. In ogni caso, al variare significativo delle pendenze il magistrato in valutazione dovrebbe essere messo nelle condizioni di conoscere preventivamente il suo passaggio da un gruppo all’altro.

Un fondamentale strumento da utilizzare ai fini di una rilevazione statistica aderente alla realtà è quello di assumere nel campione i soli magistrati FTE = full time equivalent.

Tali giudici, nel caso del dibattimento penale monocratico, saranno così individuabili:

  • giudici che in ciascun anno giudiziario hanno lavorato nello specifico settore monocratico e che celebrano circa il 50 per cento delle udienze complessive quali giudici monocratici (un giudice che ad esempio tiene solo udienze monocratiche non può essere incluso nello stesso gruppo omogeneo, in quanto produce il doppio rispetto a quel collega che per il 50 per cento è impegnato anche nel settore collegiale);
  • giudici che non hanno usufruito di esoneri o di blocchi delle assegnazioni;
  • giudici non inseriti in sezioni promiscue;
  • giudici che non sono stati assenti più di quindici giorni dal lavoro per malattia o per altri motivi, escluso il normale periodo di ferie;
  • giudici che non sono stati traferiti durante l’anno dall’uno all’altro ufficio o dall’una all’altra sezione;
  • giudici che svolgono funzioni direttive o semidirettive.

Una volta determinati i gruppi omogenei di magistrati full time equivalent e una volta acquisiti tutti i dati statistici suddivisi per anno/magistrato, occorrerà decidere quale indicatore e quale metodo statistico utilizzare. Occorrerà anche decidere se utilizzare un valore secco o se valorizzare una fascia di oscillazione tra due valori.

Il metodo statistico preferibile è quello della cluster analysis, che rappresenta un’analisi multivariata attraverso cui è possibile aggregare le unità statistiche in modo da minimizzare le dissimilarità tra le unità interne a ciascun gruppo e massimizzare quella tra i gruppi. Sulla base dei gruppi formati attraverso la cluster analysis è possibile calcolare lo standard mediano di rendimento per ciascun cluster. Una tale analisi consente peraltro la creazione di cluster=raggruppamenti totalmente sganciati dagli uffici di appartenenza dei magistrati.

Per determinare una media statistica si può utilizzare il comune metodo della media aritmetica ovvero il ben più preferibile metodo della “mediana". Entrambi sono indici di posizione, ma la mediana rappresenta quel valore che divide in due parti uguali il collettivo, cioè il valore che occupa il posto centrale in una serie di dati disposti in un ordine crescente o decrescente.

Al fine di esemplificare il concetto di mediana, prendiamo n. 1000 giudici penali e disponiamoli in una precisa classifica in relazione alla loro produttività: il peggiore contraddistinto dal n. 1 sarà il giudice meno produttivo in Italia (che definisce in ipotesi 50 fascicoli monocratici), mentre il migliore, ovvero il n. 1000, sarà il giudice più produttivo (che definisce in ipotesi 800 fascicoli monocratici). Ebbene, esiste un numero secco che è costituito dalla produttività del giudice che si colloca al posto n. 500 e tale numero rappresenta la mediana, ovvero il 50° percentile.

Chi è chiamato ad occuparsi dell’elaborazione dei risultati statistici può inoltre sempre escludere i c.d. outlier, ovvero quei valori così anomali rispetto alle distribuzioni da compromettere il risultato finale (nel nostro esempio, pensiamo ad un giudice n. 1 in negativo della classifica che ha definito 10 processi rispetto al secondo in negativo in classifica che ne ha definiti 50, ovvero ad un giudice che ha definito 1.500 processi rispetto al n. 999 in positivo in classifica che ne ha definiti 800).

Il metodo della mediana è preferibile rispetto a quello della media aritmetica in quanto, pur essendo entrambi indici di posizione che come tali danno una idea approssimata dell’ordine di grandezza e della posizione dei valori sulla scala dei numeri, la mediana è meno sensibile ai valori anomali rispetto al resto della distribuzione.

Con l’ausilio della mediana e dei percentili si può ottenere la determinazione di uno o più intervalli di valutazione. Nel nostro caso il 30° percentile rappresenta il valore delle definizioni al di sotto del quale si concentra il 30% dei casi anno-magistrato, mentre il 70° percentile rappresenta quel valore delle definizioni al di sotto del quale si concentra il 70% della distribuzione dei casi anno-magistrato. Così ragionando, il 70° percentile rappresenta anche quel valore delle definizioni al di sopra del quale si concentra il 30% della distribuzione dei casi anno-magistrato.

Il metodo è ovviamente ben più complesso rispetto a quanto sopra illustrato in maniera sintetica, così come è evidente che risultati attendibili possono essere raggiunti solo all’esito di un complesso lavoro di elaborazione e pulizia dei dati svolto dai funzionari statistici che operano presso il CSM.

La scelta se fissare o meno lo standard di rendimento e il carico sostenibile all’uno o all’altro percentile dovrà comunque essere rimessa alla discrezionalità del Consiglio Superiore della Magistratura. Se si parte da concetto di standard come obiettivo minimo e positivo di laboriosità, idoneo a tutelare anche e soprattutto la qualità intellettuale del lavoro del magistrato, può apparire opportuna e ragionevole la scelta del 30° percentile. Il carico massimo sostenibile potrebbe essere invece fissato all’80° percentile.

Ancora, il CSM potrebbe anche prevedere una fascia di oscillazione tra 30° e 40° percentile per lo standard di rendimento e una fascia di oscillazione tra il 70° e 80° percentile per il carico sostenibile.

In ogni caso, a prescindere dal percentile che si deciderà di utilizzare, resta quale dato incontrovertibile che si tratta di un numero o di una fascia di oscillazione tra numeri pur sempre agganciata alla reale produttività dei magistrati italiani. Può essere quindi corretto e ragionevole ritenere che, se solo 200 magistrati su 1000 in condizioni di lavoro analoghe riescono a produrre ad esempio più di 500 sentenze in un anno, questo numero può rappresentare un carico al di sopra del quale il lavoro appare difficilmente sostenibile.

In conclusione, si può ragionevolmente affermare che quando saranno compiute così importanti scelte di politica giudiziaria inevitabilmente qualcuno rimarrà in disaccordo. La scelta in favore degli standard e dei carichi sostenibili potrà scontentare i fautori della teoria pessimistica della diminuzione della qualità delle decisioni correlata alla presunta deriva di iperproduttività. Ancora, potranno lamentarsi i capi degli uffici dove i magistrati lavorano sotto la soglia dello standard medio. Potranno sempre sollevare legittime obiezioni anche i sostenitori della teoria degli standard e dei carichi sostenibili predeterminati calcolati sulla base di moltiplicatori e coefficienti decisi da magistrati esperti.

La determinazione dei carichi sostenibili e degli standard però può anche essere vista, in una prospettiva più ottimistica, come un doveroso atto di fiducia nei confronti di tutti i magistrati italiani. Non si può ragionevolmente sostenere la tesi secondo cui i magistrati, una volta raggiunto lo standard o addirittura il carico sostenibile, potrebbero smettere di lavorare facendo “cadere la penna". Non appare neanche condivisibile la teoria secondo cui i magistrati sarebbero portati verso una deriva iperproduttiva, addirittura lavorando peggio e senza approfondire le questioni pur di raggiungere e superare certi standard numerici.

Secondo una prospettiva ben più lungimirante e ottimistica è invece molto più probabile che in presenza di un obiettivo da raggiungere, anche e non solo in termini numerici, i magistrati saranno portati ad organizzare meglio il proprio ruolo e a lavorare in maniera più efficiente. Difficilmente la determinazione degli standard e dei carichi massimi sostenibili potrà costituire un motivo per abbassare il livello di qualità delle decisioni.

Il ben noto impegno sul lavoro dei magistrati italiani potrà inoltre essere rappresentato una volta per tutte anche numericamente di fronte all’opinione pubblica e l’approvazione dei carichi sostenibili costituirebbe il giusto riconoscimento di tale impegno, oltre a rappresentare un vero e proprio baluardo a tutela della qualità delle decisioni nell’interesse dei cittadini italiani.

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