Alcune riflessioni sull’Alta Corte disciplinare

Alcune riflessioni sull’Alta Corte disciplinare 

 

di Giovanni Mammone

 

1. - La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica in seconda votazione hanno votato ed approvato a maggioranza assoluta (rispettivamente il 18 settembre e il 30 ottobre 2025) il disegno di legge costituzionale 1917/XIX/C. La Gazzetta ufficiale del 30 ottobre 2025 (n. 253) ha pubblicato il testo approvato della legge costituzionale («Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare»). La legge in questione è attualmente oggetto della procedura di referendum prevista dall’art. 138 Cost. e dalla legge 25 maggio 1970, n. 352 (“Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo”) ([1]).

 

2. – L’art. 3 della legge costituzionale modifica l’art. 104 della Costituzione affermando che “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente” (c. 1); istituisce pertanto il Consiglio superiore della magistratura giudicante e il Consiglio superiore della magistratura requirente e prevede degli stessi le modalità di composizione. 

          L’art. 4 della stessa legge riscrive l’art. 105 della Costituzione. Con il primo comma fissa le attribuzioni di ciascun consiglio (“le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati”; con gli altri commi prevede l’istituzione di una Alta Corte disciplinare, cui è rimessa “la giurisdizione disciplinare dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti”. 

          La Corte è composta da quindici giudici che rimangono in carica per quattro anni (tre nominati dal Presidente della Repubblica, tre estratti a sorte da un elenco compilato dal Parlamento in seduta comune, sei magistrati giudicanti e tre requirenti, anch’essi estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie). Contro le sentenze da essa emesse in prima istanza “è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata”.

          La materia disciplinare, dunque, viene sottratta al Consiglio superiore – che pure rimane organo di governo autonomo, in ragione delle molteplici attribuzioni residue (assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità, conferimenti di funzioni) – e viene assegnata ad un organo giurisdizionale esterno creato ad hoc.

 

3. – Di fronte a tale nuovo assetto è lecito allora chiedersi se, nella nuova visione costituzionale che prevede lo sganciamento delle attribuzioni disciplinari, l’esercizio del “governo autonomo” da parte del (o dei) CSM possa essere ancora tale da garantire nella sua pienezza l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, che pure l’art. 104 (nuovo) riafferma.

          Da un punto di vista generale la responsabilità disciplinare è riconducibile alla fattispecie della violazione delle norme comportamentali posta in atto dal pubblico dipendente nell’ambito del rapporto di impiego esistente con l’amministrazione di appartenenza. La violazione provoca la reazione dell’ordinamento e l’applicazione delle disposizioni previste per l’accertamento della lesività del comportamento e, a seconda della gravità della violazione, l’irrogazione di una sanzione. 

          Il rilievo costituzionale della giurisdizione e la conseguente particolarità della funzione istituzionale dei magistrati, tuttavia, impone che la materia disciplinare abbia per loro una regolazione sostanziale e procedimentale rigorosa, a garanzia della funzione giurisdizionale e, indirettamente, dei diritti dei cittadini che quella funzione è chiamata a tutelare. Pertanto, le disposizioni che regolano la responsabilità disciplinare dei magistrati sono fissate dalla legge (d.lgs. 23 febbraio 2006 n. 109 per i magistrati ordinari, legge 27 aprile 1982 n. 186 per i magistrati amministrativi, legge 13 aprile 1988 n. 117 per i magistrati della Corte dei conti, d.lgs. 15 marzo 2010 n. 66 per i magistrati militari,  d. lgs. 14 novembre 2024 n. 175 per i giudici tributari). 

          Solo per la magistratura ordinaria, tuttavia, l’organo competente a valutare il comportamento e ad irrogare la sanzione è fissato dalla Costituzione, che nel testo attualmente vigente designa in proposito il Consiglio superiore della magistratura (art. 105), nel cui ambito la legge ordinaria attribuisce le relative funzioni ad una “sezione disciplinare” composta di sei componenti effettivi e cinque supplenti (art. 4 della legge 26 marzo 1958 n. 195). Per le altre magistrature la designazione è rimessa alle leggi ordinarie di settore, le quali rimettono le competenze disciplinari ai rispettivi organismi di presidenza.

          Nel tradizionale assetto costituzionale la rimessione della funzione disciplinare al CSM è basata sul principio che un giudice disciplinare esterno sarebbe o parte di un “altro potere” o costituirebbe esso stesso un “potere” estraneo alla magistratura, diverso e in grado influire più o meno direttamente sull’esercizio della giurisdizione, facendo venir meno il principio basilare dell’autonomia e indipendenza e, più latamente, il principio che il giudice è soggetto solo alla legge (art. 101 Cost.). Tali concetti furono plasticamente esposti nell’Assemblea costituente da Meucci Ruini, quando affermò che assunzioni, assegnazioni e trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari rappresentano i “quattro chiodi” ([2]) che sostengono l’impalcatura della giurisdizione e che, proprio per tale ragione debbono essere assegnati al CSM, che è l’organo posto a presidio dell’autonomia e indipendenza.

 

4. – Questa originaria visione è coerente con la formulazione del vigente art. 105 che, associando le attribuzioni “di gestione” a quelle disciplinari, sancisce un vincolo di interdipendenza tra le prime e le seconde. Storicamente dall’attività e dalla giurisprudenza della Sezione disciplinare del CSM (e dall’irrogazione o meno della sanzione) emergono principi deontologici e valoriali, la cui formulazione porta la funzione sanzionatoria oltre il mero contenuto punitivo e assicura linee guida comportamentali che indirizzano in maniera incisiva il comportamento del magistrato. A riprova, basti rilevare che molti degli illeciti che sono stati tipizzati per legge dal 2006 in poi trovano origine in elaborazioni della Sezione disciplinare.

          Inoltre, le regole e i principi affermati in sede disciplinare trovano poi una rielaborazione sul piano organizzativo ed entrano nel vivo delle altre attribuzioni del CSM e dell’esercizio della funzione di governo autonomo. In altre parole, l’esercizio delle funzioni del CSM non avviene per compartimenti, ma è la risultante prodotta dal convergere di tutte le sue competenze, tra le quali quella disciplinare assume un ruolo non secondario.

 

5. – Diversa è l’impostazione assegnata alla funzione disciplinare dall’art. 4 della legge di riforma costituzionale approvata dal Parlamento. Nella relazione di accompagnamento al disegno di legge costituzionale la creazione dell’alta Corte viene giustificata, tra le altre, da tre principali motivazioni:

          a) l’esigenza di fondo che “il nuovo assetto delle competenze nella materia disciplinare [risulti] coerente anche con il principio, confermato dalla presente riforma, secondo il quale «la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere» (articolo 104), che resta quindi un valore portante”;

          b) “l’istituzione di un’autonoma Corte serve anche a definire una chiara distinzione della funzione disciplinare, che è propriamente giurisdizionale, dagli altri compiti dell’organo di autogoverno, che sono di tutt’altra natura”;

          c) l’opportunità di “garantire nel massimo grado la qualità professionale e deontologica di chi esercita funzioni caratterizzate da un’estrema delicatezza … in modo tale da evitare di compromettere l’indipendenza e l’autonomia dei magistrati, prevenendo ogni possibile rischio di condizionamenti esercitabili attraverso l’uso strumentale del controllo disciplinare” ([3]). 

          A questo punto è bene interrogarsi sulle conseguenze giuridiche della creazione della Corte disciplinare e dell’inserimento della stessa nell’architettura della giurisdizione creata dalla Costituzione con le disposizioni del Titolo quarto (intitolato alla “Magistratura”), allo scopo di effettuare una verifica generale di coerenza normativa. 

          Il nuovo testo dell’art. 104 ribadisce che la magistratura è “un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere” e la relazione di accompagnamento correttamente rileva che il principio dell’autonomia e dell’indipendenza è un valore portante dell’assetto costituzionale della magistratura. Tali affermazioni vengono, tuttavia, messe in discussione proprio nel momento in cui il nuovo testo art. 105 esclude la potestà disciplinare dalle attribuzioni dei due consigli superiori.

          La giurisprudenza dell’organo disciplinare, come detto, è fonte di enunciazione di regole e principi comportamentali che, più o meno informalmente, indirizzano lo svolgimento dell’attività giudiziaria. Le norme che fissano gli illeciti disciplinari sono spesso misurate su comportamenti tenuti dal magistrato nella prassi giudiziaria che trovano fonte in criteri organizzativi e comportamentali fissati dalle circolari e dalle delibere del Consiglio superiore: questo avviene soprattutto quando si tratta di accertare comportamenti concernenti l’organizzazione della giurisdizione (si pensi alla materia tabellare) che intervengano in settori regolati esclusivamente da disposizioni dell’organo di governo autonomo. 

          La pronunzia disciplinare in questi casi ha un contenuto non solo di sanzione, ma anche di indirizzo, in quanto fissa i contorni che la condotta dei singoli non deve superare per non cadere nella violazione disciplinare. Era questo il senso implicito delle parole che il Ruini pronunziò all’Assemblea costituente: il governo della magistratura è un tutt’uno che non può essere frazionato, a pena di violare il principio di autonomia. La pronunzia disciplinare, valutando il complesso delle disposizioni normative (di carattere primario e secondario) che il magistrato è tenuto a seguire, individua anche il profilo comportamentale (e di conseguenza deontologico) che il magistrato stesso deve rispettare. 

          La fissazione in capo ad un unico soggetto (il Consiglio superiore della magistratura, secondo il vigente testo dell’art. 105 Cost.) di competenze gestionali e disciplinari assegna adeguata considerazione a questi aspetti. La separazione delle competenze disciplinari esalta, invece, unicamente l’esercizio della funzione sanzionatoria, a tutto scapito della costruzione dell’immagine deontologica del magistrato. 

          Se queste considerazioni sono corrette, dobbiamo allora chiederci se la nuova configurazione del giudice disciplinare non abbia un carattere regressivo, dato che la materia disciplinare una volta rimessa ad un organo esterno al CSM, sarebbe radicalmente esclusa dalla funzione di governo della magistratura. Quel fondamentale quid di contenuto regolatorio generale che deriva dall’adozione di ogni singola decisione si perderebbe e prevarrebbe la esclusiva funzione punitiva. Il precedente disciplinare sarebbe solo un dato amministrativo del vissuto di ogni singolo magistrato, da prendere eventualmente in considerazione al momento della valutazione di professionalità.

          In questi termini può parlarsi di incoerenza concettuale del nuovo testo: la correttezza disciplinare non è un bene a sé stante, ma è la risultante di formazione deontologica e applicazione di condivisi principi organizzativi. La separazione della competenza disciplinare e di quella gestionale, operante in prospettiva per entrambi i Consigli superiori, lungi dal realizzare l’auspicabile “valore aggiunto di promuovere un livello professionale e deontologico omogeneo per tutti gli appartenenti alle carriere giudicante e requirente” si rivela invece un potenziale divaricatore di quella coerenza comportamentale che tradizionalmente caratterizza la dimensione culturale dei magistrati e che in tutta autonomia dovrebbe essere disegnato dal Consiglio superiore. 

 

6. – Ulteriore incoerenza si manifesta (in termini ancora più evidenti) a proposito del regime delle impugnazioni delle sentenze del nuovo giudice disciplinare. L’articolo 105 della Costituzione, nel testo proposto dalla legge approvata dal Parlamento, prevede che “contro le sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata” (settimo comma).

          Al riguardo deve rilevarsi che l’Alta Corte costituisce sicuramente un “giudice speciale”, che non rientra però nel divieto di istituzione di giudici speciali o straordinari previsto dall’art. 102, secondo comma, Cost. (trattandosi di giudice istituito con norma a sua volta costituzionale). La Corte, tuttavia, è da considerare “organo giurisdizionale ordinario o speciale”, contro le cui sentenze è “sempre ammesso ricorso in cassazione per violazione di legge”, ai sensi dell’art. 111, comma settimo, della stessa Costituzione. Quel soltanto contenuto nell’art. 105, sopra evidenziato, sembrerebbe invece concedere al magistrato incolpato e condannato in sede disciplinare la facoltà di sola impugnazione dinanzi alla Corte disciplinare riunita in diversa composizione, escludendo il ricorso in cassazione previsto dall’art. 111. 

          Si pone dunque un dilemma che è logico, prima ancora che giuridico. Sul piano linguistico il “soltanto” del nuovo art. 105 si contrappone logicamente al “sempre” dell’art. 111 comma settimo, dato che in caso di sentenza disciplinare la violazione di legge troverebbe un giudice diverso dalla Corte di cassazione e sarebbe in contrasto con una disposizione esplicitamente dichiarata derogabile “soltanto per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra” (art. 111, comma settimo, secondo periodo). 

 Il dilemma non è solo linguistico e non impone semplicisticamente la soluzione del contrasto tra i due avverbi (“soltanto” dell’art. 105 e “sempre” dell’art. 111) in sede interpretativa, ma costituisce una grave ambiguità del testo della Carta costituzionale, che per il suo carattere di legge fondamentale deve essere invece (e prima di tutto) coerente nella sua formulazione.