LA RIFORMA COSTITUZIONALE IN TEMA DI GIUSTIZIA
di Loredana Micciché
SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. La separazione delle carriere. – 2.1. L’opportunità di un intervento sulla Costituzione per separare le carriere. – 2.2. Lo sdoppiamento degli organi di governo autonomo. – 2.3. Il Pubblico Ministero “parte imparziale” e i rischi della riforma. – 3. Il reale novum riformatore. Il sistema elettivo del CSM. – 3.1. Il sistema vigente. – 3.2. Il sorteggio. – 3.3. La disparità delle modalità di designazione della componente laica e di quella togata. – 4. L’Alta Corte disciplinare. – 4.1. Il nuovo organo disciplinare. – 4.2. L’impugnazione delle sentenze emesse dall’Alta Corte disciplinare.
1. Premessa.
Questo scritto intende esprimere alcune considerazioni a proposito del testo di legge costituzionale recante “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 253 del 2025. Quest’ultimo, come noto, è stato approvato in seconda convocazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna Camera; la definitiva approvazione sarà sottoposta, secondo quanto prevede l’art. 138 della Costituzione, al referendum confermativo indetto per il prossimo mese di marzo.
La legge costituzionale riscrive l’art. 104 della Costituzione aggiungendo, dopo l’enunciazione che la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, che essa “è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente”. Si stabilisce poi che “il Consiglio superiore della magistratura giudicante e il Consiglio superiore della magistratura requirente sono presieduti dal Presidente della Repubblica. Ne fanno parte di diritto, rispettivamente, il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione. Gli altri componenti sono estratti a sorte, per un terzo, da un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall'insediamento, compila mediante elezione, e, per due terzi, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti, nel numero e secondo le procedure previste dalla legge”.
Ancora, viene profondamente modificato l’articolo 105, che disciplina le attribuzioni del Consiglio superiore della magistratura. Si mantengono inalterate alcune delle funzioni proprie dei due CSM (assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità e conferimenti di funzioni), ma si dispone che “la giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, è attribuita all'Alta Corte disciplinare, composta da quindici giudici, tre dei quali nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio e tre estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso dei medesimi requisiti, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall'insediamento, compila mediante elezione, nonché da sei magistrati giudicanti e tre requirenti, estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità. Contro le sentenze emesse dall'Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata”.
Sono quindi tre le fondamentali innovazioni che intervengono nella complessiva struttura dell’ordinamento costituzionale della magistratura: l’istituzione di due carriere separate, giudicante e requirente, con la previsione di un Consiglio superiore per ciascuna delle due magistrature; l’estrazione a sorte per la designazione dei componenti non di diritto di ciascuno dei due Consigli superiori della magistratura; l’attribuzione della giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, sia giudicanti che requirenti, ad un’unica Alta Corte disciplinare, i cui componenti, a parte i tre nominati dal Presidente della Repubblica, sono estratti a sorte.
2. La separazione delle carriere.
2.1. L’opportunità di un intervento sulla Costituzione per separare le carriere.
Va in primo luogo chiarito se al fine di dividere le carriere dei pubblici ministeri e dei giudici sia effettivamente necessario intervenire sulla Costituzione, o se la separazione delle carriere possa essere realizzata, a Costituzione invariata, a mezzo di legge ordinaria.
Al riguardo, va ricordato che la Corte Costituzionale si è già espressa sul punto osservando che la Costituzione “pur considerando la magistratura come un unico ordine, soggetto ai poteri dell’unico Consiglio superiore della magistratura (art. 104), non contiene alcun principio che imponga o, al contrario, precluda la configurazione di una carriera unica o di carriere separate tra magistrati addetti rispettivamente alle funzioni giudicanti e a quelle requirenti, o che impedisca di limitare o condizionare più severamente il passaggio dello stesso magistrato, nel corso della carriera, dalle une alle altre funzioni” (Corte Cost. 13 gennaio 2000, n. 37). Secondo la giurisprudenza costituzionale, dunque, il legislatore ordinario può adottare diverse soluzioni per introdurre il principio della distinzione tra magistratura giudicante e magistratura requirente. Si possono limitare i passaggi dalla funzione giudicante a quella requirente; si possono vietare del tutto i predetti passaggi e non appare preclusa nemmeno la possibilità di accesso alle due carriere mediante concorsi separati, uno per la carriera giudicante e uno per la carriera requirente.
Orbene, nell’attuale sistema ordinamentale italiano, come modificato di recente dalla legge del 17 giugno 2022, n. 71 (c.d. Riforma Cartabia), il passaggio tra le funzioni requirenti e giudicanti e viceversa può avvenire non più di una volta e solo nei sei anni successivi dal maturare della legittimazione al primo trasferimento di sede (attualmente quattro anni). Quindi, i magistrati possono mutare funzione solo nei primi dieci anni di carriera, restando poi definitivamente incardinati o nella carriera giudicante ovvero in quella requirente.
Di fatto, vige ormai un sistema di distinzione delle funzioni che, nella sostanza, è quasi equivalente ad una totale separazione delle carriere. Se poi si aggiunge che, secondo le stime disponibili, il passaggio riguarda ad oggi una percentuale di magistrati pari all’1%, si comprende bene come, nella magistratura italiana, le carriere siano ormai, di fatto, praticamente separate.
2.2. Lo sdoppiamento degli organi di governo autonomo.
A fronte di tale indiscutibile dato di fatto si è opposta la necessità di eliminare qualsiasi forma di commistione tra giudicanti e requirenti, costituita anche dalla unitarietà del CSM. Di qui, la necessità della modifica costituzionale per la creazione dei due organi di governo autonomo separati.
L’eliminazione della commistione garantirebbe la assoluta parità tra accusa e difesa, sostenendosi che se il giudice esercita il controllo sulla azione penale promossa dal pubblico ministero, il controllore e il controllato non possono appartenere allo stesso ordine. Il dichiarato intento della modifica costituzionale è infatti quello di attuare appieno il modello accusatorio voluto con la ormai lontana riforma del codice di procedura penale, risalente al 1989, creando quindi – secondo i sostenitori del nuovo impianto costituzionale – una effettiva “parità” tra le parti del processo penale.
Molteplici sono gli argomenti che confutano tali considerazioni: primo fra tutti quello che una forma di controllo esiste anche nei diversi gradi di giudizio, in cui, ad esercitare le funzioni, sono i magistrati appartenenti alla medesima carriera giudicante, così come sono frequentissimi i casi in cui le richieste dei pubblici ministeri vengono respinte dai magistrati giudicanti. Il principio del giusto processo, garantito dall’art. 111 della Costituzione e dall’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, può e deve essere assicurato dalle regole processuali poste a garanzia del diritto al contraddittorio e del libero e imparziale convincimento del giudice. Del resto, la separazione delle carriere non ha alcuna ricaduta positiva sulla la celerità delle decisioni e la garanzia della effettività dei diritti, anch’esse declinazione del principio del giusto processo, non ponendo alcun rimedio ai perduranti problemi della giustizia italiana.
2.3. Il Pubblico Ministero “parte imparziale” e i rischi della riforma.
Si impone inoltre una riflessione circa la posizione del pubblico ministero nel quadro del principio costituzionale della obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.), posto a garanzia della eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. In tale sistema, il pubblico ministero è articolazione di un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere cui compete l’esclusiva titolarità dell’attività d’indagine, che dispone direttamente della polizia giudiziaria, secondo quanto previsto dall’art. 109 Cost., di cui è attuazione l’art. 327 c.p.p. in materia di direzione delle indagini preliminari.
La “posizione” costituzionale del pubblico ministero e la sua configurazione come parte pubblica comporta che, in quanto portatore della pretesa punitiva dello Stato, egli debba perseguire l’accusa solo se ed in quanto l’accusa abbia reale fondamento: l’interesse pubblico non può, infatti, coincidere con un interesse paragonabile a quello della parte privata, ossia di risultare sempre “vincitore” nel processo, ma quello di assicurare i colpevoli alla giustizia solo e se ricorrano i necessari presupposti.
Nella Relazione della Corte di Cassazione sulla amministrazione della Giustizia per l’anno 2025 si osserva che “l’imparzialità è la conseguenza tipica dell’attribuzione costituzionale della funzione di pubblico ministero alla magistratura, e dunque all’ordine giurisdizionale, nella sua articolazione interna costituita dalla magistratura requirente”.
L’imparzialità del pubblico ministero è pertanto insita nel modello processuale italiano; l’art. 358 c.p.p. prevede, infatti, lo svolgimento degli “accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini”, mentre l’art. 291 c.p.p. dispone che, nella richiesta al giudice delle indagini preliminari di emettere una misura cautelare, il pubblico ministero è tenuto a presentare “gli elementi su cui la richiesta si fonda, nonché tutti gli elementi a favore dell'imputato”. Anche nel sistema del rito accusatorio, dunque, il fondamento di tali previsioni non può che essere la permanente centralità della verità materiale.
Va poi ricordata anche la valenza sovranazionale del principio di imparzialità della pubblica accusa. Secondo il regolamento dell’Unione europea istitutivo della Procura europea (Eppo), quest’ultima “svolge le indagini in maniera imparziale e raccoglie tutte le prove pertinenti, sia a carico che a discarico” (art. 5.4).
Per tali ragioni, deve ritenersi valido il modello attuale di una separazione delle carriere esistente di fatto, ma con una formazione iniziale comune a tutti i magistrati, che azzera sostanzialmente i pericoli di commistione paventati dai sostenitori della riforma e permette di acquisire una generale cultura della giurisdizione.
Può invero configurarsi il rischio che il pubblico ministero, senza una formazione comune con la magistratura giudicante e totalmente diviso da essa anche nel governo autonomo, perda la sua natura di parte processuale tenuta all’imparzialità e alla ricerca della verità. Nel parere del Consiglio superiore della magistratura sul disegno di legge costituzionale, reso con delibera dell’8 gennaio 2025, si prospetta la possibilità di una deriva autoreferenziale del nuovo pubblico ministero. Da più parti si è altresì prospettato che, con la creazione di un CSM autonomo per i pubblici ministeri, si possa dar vita ad un corpo di “superpoliziotti”, autogovernato e privo di controlli. E, di qui, la futura esigenza di addivenire a necessarie ed imprescindibili forme di controllo che non potranno che risiedere nel potere esecutivo.
3. Il reale novum riformatore. Il sistema elettivo del CSM.
3.1. Il sistema vigente.
Se, come illustrato, l’ordinamento italiano vede già di fatto un sistema di carriere separate tra giudici e pubblici ministeri, la vera innovazione apportata dalla legge costituzionale (che verrà a breve sottoposta a referendum) risiede nella totale riscrittura del sistema elettorale e delle attribuzioni dell’organo di governo autonomo della magistratura.
Nell’impianto della Costituzione repubblicana il Consiglio superiore della magistratura è l’organo posto a garanzia del principio di autonomia e indipendenza della magistratura da ogni altro potere dello Stato. L’art. 105 attualmente vigente attribuisce infatti al CSM le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati, ossia tutte le determinazioni decisive per la loro vita lavorativa e riguardanti le modalità di designazione e successivi mutamenti delle loro sedi lavorative, le progressioni di carriera, l’irrogazione di sanzioni in caso di condotte disciplinarmente rilevanti.
L’importanza e la centralità del Consiglio superiore della magistratura quale presidio dell’indipendenza della magistratura si comprende appieno considerando che, in passato, le stesse determinazioni erano adottate dal Ministro della giustizia. Attraverso l’istituzione del Consiglio superiore della magistratura il costituente ha inteso sottrarre all’esecutivo il potere di decidere ed amministrare direttamente la carriera dei magistrati, attribuendolo ad un organismo consiliare, strutturato a composizione mista (due terzi eletti da tutti i magistrati ordinari, un terzo eletto dal Parlamento in seduta comune tra professori universitari ordinari di materie giuridiche ed avvocati con quindici anni di esercizio). Il governo autonomo, dunque, non è totalmente rimesso alla magistratura, ma è integrato con la presenza dei membri laici, eletti dal Parlamento.
La composizione mista del Consiglio superiore della magistratura è scelta dovuta alla condivisibile considerazione che il governo della carriera attribuito ai soli magistrati avrebbe portato ad evidenti rischi di isolamento del potere giudiziario, che sarebbe stato privato del confronto con i rappresentanti della società civile e le altre voci del mondo della giustizia e della scienza giuridica. Ulteriore e fondamentale temperamento è poi dato dalla attribuzione della presidenza del CSM al Presidente della Repubblica e dalla previsione che le funzioni di Vicepresidente siano affidate non ad un membro togato, ma a uno dei membri eletti dal Parlamento.
3.2. Il sorteggio.
Come accennato in premessa, il novellato art. 104 della Costituzione prevede che i componenti del CSM sono estratti a sorte, per un terzo, in un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni di esercizio, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall'insediamento, compila mediante elezione, e, per due terzi, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti, nel numero e secondo le procedure previsti dalla legge. Il meccanismo elettivo dei componenti del CSM viene sostituito, dunque (seppur con modalità radicalmente diverse per togati e laici, come si vedrà più avanti) con il sorteggio.
Quanto ai membri togati, la relazione al disegno di legge costituzionale motiva l’opzione per il sorteggio con il riferimento alle “logiche correntizie che hanno governato le competizioni elettorali” poiché “l’autogoverno deve costituire patrimonio fondamentale di ogni magistrato e appartenere ai suoi caratteri costitutivi”.
Orbene, non si vuole certamente negare che l’associazionismo della magistratura (denominato, in senso che appare dispregiativo, come “potere delle correnti”) in passato sia stato esente da criticabili degenerazioni in sede di designazione dei candidati alle elezioni del CSM i. Ci si riferisce, in particolare, al meccanismo della candidatura di un numero di magistrati pari al numero degli eleggibili, così da assicurare l’elezione ai candidati designati. Tale possibilità, però, è stata eliminata dalla legge n. 71/2022 (cd. Riforma Cartabia), che, per il caso in cui nel collegio elettorale non sia raggiunto il numero di candidature prescritto, ha previsto l’integrazione della platea dei candidati con un sorteggio, stabilito anche nel caso in cui non siano rispettate le norme sulla parità di genere delle candidature. Questo meccanismo assicura la pluralità dei candidati attraverso il sistema integrativo dell’estrazione a sorte senza privare il magistrato del diritto di voto e di scelta. Va rilevato che, nella consiliatura attualmente in carica, tale meccanismo è stato utilmente sperimentato.
Va poi sottolineato che l’affermazione contenuta nella detta relazione, secondo cui “l’autogoverno deve costituire patrimonio fondamentale di ogni magistrato e appartenere ai suoi caratteri costitutivi”, presuppone che a ogni magistrato, in quanto tale, appartengano vocazione, competenze, predisposizione e interesse alle attività di autogoverno, secondo il principio “uno vale uno”.
Detta logica, si è osservato, è in palese e stridente contrasto con le critiche mosse dagli stessi sostenitori dell’estrazione a sorte verso l’attuale sistema di valutazione della professionalità dei magistrati, che si baserebbe su ripetuti e appiattiti giudizi stereotipati senza la reale valorizzazione delle capacità e del merito del singolo magistrato (Donati).
Nella visione favorevole al sorteggio, infatti, i magistrati sono tutti egualmente capaci e dotati delle competenze necessarie per compiere le scelte di valore e di sistema circa i temi-cardine dell’amministrazione della giustizia. Non si vede, allora, perché tante polemiche susciti il fatto che vi sia un’alta percentuale di valutazioni di professionalità positive dei magistrati. Se i magistrati, invece, non sono tutti egualmente all’altezza per le strette competenze di tipo tecnico-giuridico e professionale possedute (capacità, laboriosità, diligenza e impegno), non è logico ritenere che gli stessi siano tutti egualmente in grado di sostenere i compiti dell’autogoverno, che implicano e presuppongono non solo la conoscenza delle materie giuridiche e la diligenza necessarie a svolgere il proprio lavoro ordinario, ma anche doti, conoscenze e competenze ulteriori.
È indubbio, dunque, che la radicale privazione mediante il sorteggio del potere di scelta in capo alla componente togata del proprio organo di governo autonomo tradisce una sottesa sfiducia nelle capacità della magistratura di libera determinazione e di consapevole discernimento. Ciò palesa una ulteriore, evidente contraddizione logica: da un lato, tutti i magistrati sarebbero egualmente dotati di pari idoneità a comporre l’organo di governo autonomo, dall’altro non sarebbero neppure in grado di scegliere chi, tra loro, vorrebbero che ricoprisse la carica.
È banale, ma doveroso, ricordare che il diritto di scelta elettiva compete in via generalizzata a chiunque sia parte di una compagine pluralistica, che sia un ordine professionale, una libera associazione o più semplicemente un condominio. È altrettanto banale, ma sempre doveroso, considerare che in tali organismi nessuno vedrebbe con favore l’estrazione a sorte dei propri amministratori. Non tutti i componenti del sodalizio avrebbero l’animo, la capacità, le possibilità, le doti umane, professionali e caratteriali per assumere le responsabilità conseguenti e l’attribuzione della carica a un soggetto inidoneo comporterebbe danni certi. A maggior ragione il sorteggio apporterebbe un pregiudizio alla categoria dei magistrati ordinari, ovvero coloro che sono chiamati ad esercitare la giurisdizione, fondamentale funzione dello Stato democratico.
La ragione sottesa alla logica dell’estrazione a sorte (con la sublimazione del discutibile e dannoso principio dell’uno vale uno) risiede dunque nell’intento non solo di sottrarre all’associazionismo della magistratura la possibilità di interferire sull’esito elettorale (anche se, come detto, esiste il controbilanciamento dalle previsioni della legge n. 71/2022), ma anche di esaltarne il profilo negativo (in senso spregiativo il “correntismo”) per depauperarne la vitalità.
Non si intende qui negare l’esistenza delle degenerazioni e delle “logiche spartitorie” emerse all’interno del CSM e l’insufficienza degli interventi di autoriforma intervenuti nel corso degli ultimi anni. Deve però obiettarsi che l’attività del CSM non è limitata alla nomina dei dirigenti degli uffici giudiziari, in ordine alla quale si denunciano le spartizioni. Le sue competenze sono, infatti, assai più vaste e implicano una visione complessiva del sistema giustizia: i metodi che disciplinano attribuzioni e mutamenti di sede, i criteri per determinare le sedi disagiate e consentirne la stabile copertura, la determinazione le qualità che caratterizzano l’attitudine direttiva, la fissazione (in sinergia con il Ministero della Giustizia) degli interventi idonei a incrementare la funzionalità dell’organizzazione giudiziaria.
In sintesi, il CSM è competente su tutta la normativa secondaria che regola l’amministrazione della giustizia dal lato magistratuale. Quali spartizioni correntizie possano intervenire su tali materie non è dato sapere: le scelte sono ispirate naturalmente dai valori e dalle visioni proprie della cultura portata dai singoli componenti del Consiglio e dalle compagini associative cui essi eventualmente aderiscano.
Quanto all’attribuzione degli incarichi direttivi, va ricordato che il CSM è organo di rilevanza costituzionale di alta amministrazione i cui provvedimenti sono impugnabili davanti al giudice amministrativo. Le sue delibere sono quindi sottoposte alla verifica di conformità alla normativa secondaria e al criterio della ragionevolezza delle motivazioni. Il CSM, infatti, proprio nello sforzo di sottrarsi alle ricorrenti critiche di degenerazioni correntizie, attribuisce gli incarichi direttivi sulla base di predeterminati rigidi criteri, fissati con le proprie circolari, che sono pacificamente considerate norme interne auto vincolanti le decisioni adottate.
Di fronte, dunque, alla presenza di normative interne auto vincolanti e della sottoposizione al controllo del giudice amministrativo, il rimedio del sorteggio, che affida al puro caso la designazione di coloro cui sono attribuiti compiti di indiscussa rilevanza, appare un rimedio ben peggiore del male denunciato, che può essere invece fronteggiato con rimedi certi e governabili, senza ricorrere al cieco affidamento alla sorte.
Autorevoli costituzionalisti hanno denunciato che la composizione casuale mina alla radice l’autorevolezza dell’organo di governo autonomo. Qui però corre obbligo di ricordare che “tutti i documenti internazionali relativi alla composizione e alle funzioni degli organi di governo autonomo richiedono che gli stessi siano composti in maggioranza da magistrati eletti da loro pari” ([1]) e che si è autorevolmente sostenuto che l’adozione del sorteggio per gli organi costituzionali, quali il CSM, introduce un pericoloso precedente, aprendo la possibilità di estensione ad altri corpi democratici e si indebolisce l’autorevolezza dell’organo ([2]).
3.3. La disparità delle modalità di designazione della componente laica e di quella togata.
La semplice lettura del novellato articolo 104 della Costituzione evidenzia che, pur essendo la locuzione “estratti a sorte” riferita tanto ai membri laici che e ai membri togati, nella realtà il sistema di designazione per le due componenti del CSM è radicalmente differente.
I membri togati sono sorteggiati, rispettivamente, tra tutti i magistrati appartenenti alla carriera giudicante e alla carriera requirente. Si tratta di un sorteggio “secco” tra circa duemila magistrati della carriera requirente e oltre settemila della carriera giudicante. Come esposto, una selezione affidata a un puro, imponderabile e cieco caso.
I membri del CSM di nomina parlamentare, invece, sono estratti a sorte da un elenco di professori universitari ordinari in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, compilato dal Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall'insediamento. Il sorteggio non si estende dunque a tutta la platea di professori e avvocati in possesso dei titoli richiesti.
La legge di riforma costituzionale non indica il numero di professori e avvocati che devono comporre l’elenco. Si può pertanto trattare di un gruppo ristretto, all’interno del quale, poi, vengono estratti a sorte i componenti. E non è neppure precisato se la preventiva elezione debba o meno avvenire a maggioranza semplice o qualificata. Il descritto dettato normativo, dunque, concede al Parlamento un reale potere di elezione (quindi di scelta, secondo lo stretto significato della parola, derivante dal latino eligere) dei componenti laici: il sorteggio avverrà, infatti, tra una rosa, che potrebbe essere numericamente esigua, di professori e avvocati designati dalle forze politiche che compongono le Camere. Se, poi, non fosse richiesta la maggioranza qualificata, la rosa di avvocati e professori potrebbe essere designata soltanto dalle forze politiche della maggioranza.
Appare evidente che il descritto meccanismo comporta una disparità di trattamento tra componenti laici e togati, cui non può ovviarsi neppure attraverso la prospettazione del cosiddetto “sorteggio temperato” per i togati. Il sorteggio temperato, infatti, non consentirebbe ai magistrati una scelta diretta e “a monte” dei componenti del Consiglio, ma li costringerebbe ad orientarsi solo dopo che il caso avrà indicato la platea degli eleggibili.
Il differente meccanismo di scelta dei membri laici comporta anche un serio rischio di rafforzamento della componente consiliare di nomina politica e un indebolimento di quella dei magistrati. I membri di nomina politica sono infatti scelti ed estratti in una rosa potenzialmente anche molto ristretta e costituiscono, pertanto, già in partenza, un gruppo selezionato e coeso attorno ai valori delle forze politiche di cui sono espressione.
I componenti togati, invece, estratti a caso tra una platea di migliaia, potranno esprimere mere individualità, scollegate l’una dall’altra, restando certamente incerta la loro capacità di dialogo e coesione intorno a specifici valori di riferimento.
Esiste un concreto rischio di esasperazione dei localismi ([3]) e certamente un altrettanto concreto rischio che una componente di nomina parlamentare, più coesa, consapevole e orientata verso i propri valori di appartenenza, possa più efficacemente influire sui singoli per convincere, orientare, governare le scelte. In tale quadro, dunque, il mero mantenimento dell’attuale proporzione numerica tra membri togati e laici a vantaggio dei togati potrebbe rivelarsi insufficiente a mantenere il presidio costituzionale del CSM quale garanzia del supremo principio dell’autonomia e indipendenza della magistratura.
Vale allora la pena ricordare il richiamo del Primo Presidente della Corte di Cassazione che, riprendendo le considerazioni conclusive dell’Assemblea generale di tutti i consiglieri della Suprema Corte di cassazione riunitasi il 19 giugno 2025, ha prospettato al Parlamento ed al Governo l’esigenza di “riservare la massima attenzione alla concreta e futura attuazione delle riforme costituzionali aventi ad oggetto la funzione giurisdizionale in corso di approvazione, con il preoccupato auspicio, pur nell'assoluto rispetto delle prerogative proprie ed intangibili del decisore politico, che venga escluso ogni possibile rischio di indebolimento, o solo anche di appannamento, dei principi costituzionali fondanti della giurisdizione, primo fra tutti quello della sua indipendenza in ogni articolazione o componente, e che il dibattito in corso e futuro, su dette riforme, abbia nella serenità e nello spirito istituzionale costruttivo le proprie essenziali connotazioni di metodo” ([4]).
4. L’Alta Corte disciplinare.
4.1. Il nuovo organo disciplinare.
Scelta di rottura, rispetto all’attuale modello costituzionale che attribuisce al CSM la potestà disciplinari nei riguardi dei magistrati, è l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare.
Il novellato art. 105 prevede che l’Alta Corte sia composta da quindici giudici: tre nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio, tre estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso dei detti requisiti votato dal Parlamento in seduta comune, sei estratti a sorte tra i magistrati giudicanti e requirenti con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità.
La Relazione al disegno di legge giustifica tale scelta con l’esigenza, ancora una volta, di depotenziare l’influenza delle correnti nell’esercizio della giurisdizione disciplinare e di evitare trattamenti indulgenti e poco severi, espressione di giustizia “domestica”. È agevole, tuttavia, confutare tali ultime illazioni.
Nella corrente consiliatura, iniziata nel gennaio 2023, le sentenze disciplinari emesse fino ad ottobre 2025 sono state 194: di queste 80 sono state di condanna (41%) e 91 di assoluzione (47%), 23 sono le sentenze di non luogo a procedere (per le più varie ragioni, tra cui l’uscita dall’ordine giudiziario). Si tratta di percentuali di condanna significative, così come significative sono le sanzioni inflitte: gli ammonimenti sono stati due, le censure 44, le perdite di anzianità 17, le sospensioni 9 e le rimozioni 8. Risulta, inoltre, che il Ministro, titolare dell’azione disciplinare, ha proposto una sola impugnazione nel 2023, due nel 2024, due fino ad ottobre 2025. Non si tratta, certamente, di dati rivelatori di una giustizia domestica, né le decisioni assolutorie risultano significativamente messe in discussione dal Ministero.
Va comunque evidenziato che se la ragione sottesa alla riforma è di evitare l’esercizio di una giustizia domestica, anche gli organi di governo autonomo delle altre magistrature (amministrativa, contabile, militare) dovrebbero essere privati della competenza disciplinare o, quantomeno, la competenza dell’Alta Corte dovrebbe essere estesa anche a tutti i giudici delle dette altre magistrature ([5]).
Parimenti problematica è la scelta di ammettere nel consesso solo giudici di legittimità. Questa opzione esprime una visione gerarchica della magistratura, ormai abbandonata e superata dal principio costituzionale secondo cui i magistrati si distinguono solo per funzioni, ed è poco rispettosa dell’esigenza – perseguita nel sistema attuale – di comporre l’organo disciplinare in modo tale che risultino rappresentate tutte le categorie dei magistrati (giudicanti, requirenti, di merito e legittimità).
4.2. L’impugnazione delle sentenze emesse dall’Alta Corte disciplinare.
Notevoli perplessità suscita poi la previsione secondo cui “contro le sentenze emesse dall'Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata.”
La locuzione “soltanto” esclude che le decisioni dell’Alta Corte siano impugnabili in Cassazione per violazione di legge, ai sensi dell’art. 111 della Costituzione.
Circa l’incoerenza di questa disposizione si è già espresso il parere formulato dal CSM sul disegno di legge costituzionale, il quale ha affermato che la ricorribilità per Cassazione costituisce principio supremo dell’ordinamento costituzionale, in quanto espressione del diritto inviolabile di difesa di cui all’art. 24 della carta costituzionale. Sul punto, però, maggiore chiarezza esprime la Relazione sull’amministrazione della giustizia per l’anno giudiziario 2025 della Corte di cassazione che, affrontando lo specifico punto, così conclude: “è sul piano del testo costituzionale che i giudici della Corte che saranno interpellati dovranno risolvere la questione interpretativa se avverso il provvedimento disciplinare di secondo grado dell’Alta Corte sia ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge ai sensi dell’art. 111, comma settimo, Cost. Quest’ultima lettura, oltre ad avere dalla sua un elemento testuale, potrebbe risultare coerente al criterio ermeneutico del passaggio dalla disposizione alla norma mediante la connessione di questa all’ordinamento complessivo. Di quest’ultimo è infatti parte anche il ricorso in Cassazione per violazione di legge, il quale rappresenta una modalità di attuazione del diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost.” ([6]).
1
[1] F. Donati, Il progetto di riforma del CSM, in Osservatorio sulle fonti, I, 2025, 8.
[2] F. Biondi, Il Consiglio Superiore della Magistratura, il Mulino, Bologna, 2024, 184.
[3] R. Balduzzi, Memoria per l’audizione informale presso la Comm. I – Affari costituzionali del Senato, in https://www.senato.it/leg/19/BGT/Schede/Ddliter/documenti8803_documenti.htm.
[4] P. D’Ascola, Relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2025. Considerazioni finali. Roma, 2026, 14.
[5] F. Donati, op. cit., 9.
[6] P. D’Ascola, Relazione sulla Amministrazione della giustizia per l’anno 2025, Roma, 2026, 131.